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中亚

2018年中亚:巩固发展强化平衡

2019年06月04日 21:50  点击:[]

2018年中亚:巩固发展强化平衡

李建荣  韩隽

摘要:2018年中亚五国的举措可以集中概括为:巩固、发展、强化、平衡。其中政治、外交领域成果丰硕:各国强化政治稳定和政权安全的举措总体有效;各国在外交领域更加活跃,与大国关系总体发展平顺,积极参与地区热点问题的解决并在周边外交中取得重大突破;虽然经济领域所采取的旨在恢复增长的各项举措成效不尽如人意,但不乏亮点;安全层面挑战依旧严峻,风险在社会内部不断积聚。2018年,中亚国家与中国在丝绸之路经济带倡议框架下的合作总体开展顺利,并为本地区稳定与发展作出实质性贡献。总体看,经过26年的发展,中亚国家在独立自主探索适合本国发展道路方面具有自身的建树,其基本经验在于:真正高质量、内涵式的发展才能够与稳定、安全相辅相成;同时,坚持开放包容的合作理念是国家获得真正发展的重要前提。

关键词:中亚;巩固;发展;强化;平衡

中图分类号K36 文献标识码A 文章编号:1005-9245(2019)04-0117-13

DOI:10.14100/j.cnki.65-1039/g4.20190322.001

2018年中亚五国延续了近年来的良好发展态势,内部均没有发生引发国家政坛动荡的各类社会政治事件,也未发生较大规模的暴恐袭击,执政能力不断增强。相较于2017年,2018年中亚各国经济社会建设有所进展并出现新亮点,但经济转型仍然任重道远,哈萨克斯坦经济依旧一枝独秀。五国安全形势虽总体可控,但安全问题依旧是“心腹大”,哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、土库曼斯坦的安全形势略好于吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦。由于塔阿边境形势趋紧,以及发生的针对西方游客的恐怖袭击,塔吉克斯坦成为2018年度安全风险最高的国家。在外部环境持续压力和内部诸多社会问题共同作用下,中亚地区安全预期的远景并不乐观,目前的稳定与平静和内部不断聚集的安全风险令中亚安全局势中稳定性与脆弱性长期共存。2018中亚五国在外交领域均比较活跃,对外交往和地区内互动频繁,并热衷于对地区及热点事务的解决贡献力量。中亚五国作为大变动、大调整时期和平发展力量的重要组成,在平衡原则下与外部世界和彼此间的多层次、多领域合作令中亚国家收获颇丰,有力地支持了各国巩固政权、推进经济社会发展,强化了维护安全的能力。

2018年中亚五国政府的举措可以概括为:巩固、发展、强化、平衡。其基本经验在于:真正高质量、内涵式的发展才能够与稳定、安全相辅相成;同时,坚持开放包容的合作理念是国家获得真正发展的重要前提。

一、不断巩固执政地位,新一轮权力交接或已启动

2018年,中亚五国政府继续将强化各自政权掌控能力,巩固执政地位作为首要任务,取得显著成效。除了吉尔吉斯斯坦,中亚国家已没有政治反对派或反对党能在本国公开活动。借助政府管理体制改革、制定颁布新的法律、人事调整等手段,政府的政权掌控能力不断得到强化。2018年,中亚五国均未发生引发广泛关注的街头抗议或社会性骚乱,五国中政治稳定度最高的依旧是哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦和土库曼斯坦。塔吉克斯坦的稳定程度略高于吉尔吉斯斯坦,虽然前者2018年依旧受到取缔伊斯兰复兴党引发的政治余波的冲击,但比在议会和执政党社会民主党内争执不断的后者要显得更加稳定一些。2018年,中亚五国在不断巩固执政地位的同时,新一轮权力交接或已启动。

20186月,纳扎尔巴耶夫明确表示将不会参2020年的总统选举,这意味着2020年哈萨克斯坦将产生独立后的第二位总统。值得关注的是,在此之前的516日,哈萨克斯坦下议院通过法案,允许哈国第一任总统终身担任安全委员会主席。司法部长别克塔耶夫表示,法案的通过明确了安全委员会作为国家安全和防务协调机构的地位和作用。安全委员会成员包括:总统、上下议院议长、总理、国务秘书、总统办公厅主任、总检察长、国家安全委员会主席、外交部长、国防部长、内务部长。此后不久,哈萨克斯坦宪法委员会将“哈萨克斯坦安全委员会法”写入宪法。该法案规定哈萨克斯坦第一任总统纳扎尔巴耶夫,由于其历史使命而担任国家元首,有权终身担任安全委员会主。显然,外界普遍关注的权力交接,实际上已经启动——纳扎尔巴耶夫总统已经拥有了“民族领”“终身议员”和“哈萨克斯坦安全理事会终身主席”的地位,现在又成为安全委员会终身主席。

2010年以来,在纳扎尔巴耶夫的主导下,哈国已经对精英群体进行了强力清洗,一些人因为腐败问题锒铛入狱,还有人被“放逐”海外。与此同时,政党和媒体也遭遇了重新洗牌,祖国之光党一党独大的政党格局得到了确立,哈国内已经不存在西方意义上的政治反对派,现有议会内其他政党更像是“友党”。政府借助修改、颁布新的法律以及行政改革,在政治和经济方面设置了许多“保护伞”机构,这些机构分别监控不同的领域。安全部门的权力得到加强,对互联网尤其是社交网站的监管不断升级,对选举法也进行了修改,在竞选中剔除了所有的自我提名候选人。所有这些,使得纳扎尔巴耶夫可以明确表态不参加2020年总统大选,因为准备工作已经十分充分——即使总统本人不参加选举,但一切尽在掌握中——只有他认可的候选人才是合法的。目前看来,除非出现非人为不可控因素,哈萨克斯坦在2020年顺利完成权力交接,实现平稳过渡是完全可以预见的。这对整个中亚地区而言都是好消息,一直以来,对具体人选的猜测是外界每隔一段时间就会热炒一下的“猜谜游戏”。值得关注的是,2018年初,纳扎尔巴耶夫总统出访美国时,达丽伽·纳扎尔巴耶娃女士随团出访,毫无疑问,无论谁成为新总统,作为首任总统长女的她都将在哈国政坛发挥举足轻重的作用。

2019年3月19日,纳扎尔巴耶夫发表电视讲话,宣布辞去总统职位,并提出由哈萨克斯坦上议院议长托卡耶夫暂时代理行使总统职权,直到新总统当选。由于权力交接的一系列制度性保障,以及纳扎尔巴耶夫本人在民众中的绝对影响力,哈萨克斯坦目前政局稳定。

2018年,乌兹别克斯坦米尔济约耶夫总统完成了对强权部门、中央政府、地方政府的一系列人事调整和机构改组,其务实、开放和积极进取的执政风格为其赢得了国际社会尤其是西方世界和俄罗斯的支持与肯定。乌兹别克斯坦属于米尔济约耶夫的时代已经开启。

2018年,土库曼斯坦的政治生活延续非常稳定但乏善可陈的状态——议会选举顺利完成,国内各政党和当选议员无一例外表达了对现任总统的忠诚,在境外活动的反对派影响力非常有限,年富力强的总统和已经步入政治权力中枢的接班人都预示着这个国家的政局稳定未来可期。

2018年,塔吉克斯坦继续以铁腕打击伊斯兰复兴党和所有的政治反对派,伊斯兰复兴党在塔国已完全没有合法生存空间。同时期,拉赫蒙政府对于涉嫌支持伊斯兰复兴党的伊朗、欧安组织都采取了强硬措施。2018年在清扫反对派残余势力的同时,拉赫蒙家族对塔吉克斯坦的掌控也得到了加强。2018年2月7日,塔吉克斯坦议会下院通过关于总统和议会选举法案的修正案,规定30岁以上的公民可以竞选塔国总统或议会上院议员。根据修正案,总统候选人只有在中央选举委员会同意的情况下才能被选举或递补。该法案还禁止外国资助总统选举。此举被外界解读为拉赫蒙在为其子女接班创造条件,现年30岁的鲁斯塔姆·埃莫马利于2017年被任命为杜尚别市市长,被认为是最有可能的接班人。拉赫蒙的长女奥佐达·拉赫蒙,2016年1月被任命为总统办公室主任,也被认为是将来总统职位的有力竞争者。10月初,拉赫蒙的姐夫哈桑(ХасанАсадуллозода)卸任塔吉克斯坦东方银行的董事会主席,他推荐他的副手、拉赫蒙的六女——24岁的扎琳娜·埃莫马利·拉赫蒙作为自己的接班人。东方银行的资本近25亿索莫尼(近2.6亿美元,是塔吉克斯坦四大银行之一。塔国总统选举将于2020年秋季举行,如果拉赫蒙在2019年决定不再参加竞选,那么与哈萨克斯坦一样,塔吉克斯坦的权力交接极有可能在2020年尘埃落定。

2018年,吉尔吉斯斯坦的国内政局总体延续了2017年的稳定,总统热恩别科夫对政局和执政党的掌控能力都在增强。年初,吉尔吉斯斯坦中央选举委员会根据巴巴诺夫提前请辞的声明,剥夺其议员资格。他因被指责在2017年总统选举中发表了煽动民族、种族和宗教仇恨的演讲,被总检察长办公室提起刑事诉讼。总统选举结束后,巴巴诺夫离开吉国。据相关信息,巴巴诺夫前往捷克接受治疗,现居俄罗斯莫斯科。在被刑事起诉后,巴巴诺夫宣布他将远离政坛。戏剧性的变化发生在年底,前总统阿坦巴耶夫公开表示:他对巴巴诺夫感到内疚,他没有理由对总统候选人提出刑事诉讼,这些案件应该结案。这一类似于公开道歉的表态被外界解读为阿坦巴耶夫在向巴巴诺夫示好,并猜测二人有结成政治盟友的可能性。但也有分析人士指出,巴巴诺夫不可能与阿坦巴耶夫结盟,相反他正在与政府接触,讨论其回国的可能性,并极有可能与热恩别科夫达成某种政治协议。前总统对巴巴诺夫释放善意,显然他与执政党社会民主党党内斗争,以及他与现任总统的恩怨有关。419日,吉尔吉斯斯坦议会通过了对政府的不信任案,随后,热恩别科夫签署总统令,宣布解散以伊萨科夫为总理的政府。20日,热恩别科夫签署总统令,任命阿布尔加济耶夫为政府总理,同日议会通过了对新总理及其行政班底的任命。最耐人寻味的是,执政党社会民主党的议员们显然在本次倒阁中发挥了某种作用,他们否决了本党的总理。之后不久,吉尔吉斯斯坦国家安全委员会启动了对比什凯克热电厂改造安全的调查,数次传讯前总理伊萨科夫,以及数名前任政府官员,伊萨科夫因腐败指控被关押在国家安全委员会的审前拘留中心。与此同时,社会民主党内对阿坦巴耶夫的批评逐渐公开化。710日,社会民主党党派会议在楚河州莫斯科夫斯基区举行,会议活动的口号是“没有阿坦巴耶夫的社会民主党”。党内公开批评阿坦巴耶夫的声音越来越大。承受着巨大政治压力的阿坦巴耶夫于1120日打破沉默,在媒体发表讲话,公开批评现任总统热恩别科夫,指责他为第二个巴基耶夫,对自己进行了政治打压等,并明确表示两人之间的友谊已经不复存在,他决定留在吉尔吉斯斯坦政坛为下一次议会选举做准备。热恩别科夫对此没有公开回应。但1127日,吉尔吉斯斯坦最高议会宪法委员会一读通过取消阿坦巴耶夫前总统豁免权的修正案。毫无疑问,吉尔吉斯斯坦的政治斗争已经从街头转入议会内,从政党之间转入执政党社会民主党内部。阿坦巴耶夫在社会民主党内并不是全无支持者,但是,这些支持力量是否足以帮助他进行政治反击还是未知数,巴巴诺夫回国也是一个变量。从目前局势分析,现任总统热恩别科夫成功地巩固了其对政权和执政党的掌控能力。

总而言之,2018年中亚各国政局延续了近年来的总体稳定态势,新一轮权力交接已经有序展开,这集中体现了在经过一段时期的探索后,中亚国家政府执政能力已经有了持续性提升,高度重视政局稳定和强化政权掌控能力的努力有所回报。

二、经济发展呈现新亮点,各国间差距持续扩大

2018年伊始,中亚各国总统纷纷发表新年贺

·120· 中亚研究


词,不约而同地将本年度确定为国家经济社会发展年,将刺激经济增长、增加就业,推进社会建设作为政府的重要目标之一。但冰冻三尺,非一日之寒,中亚的经济结构性矛盾始终难以得到真正的改变,加之一些非经济性因素掣肘,总体经济发展成绩不尽如人意,官方公布的经济增长率略低于2017年。与此同时,中亚五国经济社会发展程度差异进一步增大。

(一) 哈萨克斯坦持续推动经济建设

哈萨克斯坦依然是中亚五国中经济实力最强的国家,GDP占到了整个中亚的75%,虽然经济增长率不是最高的,但却是新经济业态发展最好、工业化程度最高、经济活动最为活跃的国家。

2018年年初,哈萨克斯坦阿斯塔纳国际金融中心建成开业,中心主席克里姆别托夫说:“打造地区金融枢纽的目的是在‘一带一路’倡议框架内为中亚国家提供投资服务,发展基础设施和交通设施,发展金融和投资合作。我们需要打造一个中心,以汇集各类金融资源。”这无疑进一步增强了哈萨克斯坦作为中亚经济发展引擎的地位和作用,为哈萨克斯坦经济发展提供新的助力。2018年哈萨克斯坦继续推进经济转型和产业升级,并积极改善投资环境,8月哈萨克斯坦通过未来5年国家投资发展战略。根据这一战略,2018-2022年,哈萨克斯坦将大力吸引非能源领域外国投资。

在继续推进经济建设的同时,哈萨克斯坦政府还采取一系列举措推进社会建设。2018年年初,哈萨克斯坦国民经济部长苏莱曼诺夫在政府会议上表示,政府已经制定了实施“五项社会举措”的路线图;国家银行将负责为每个家庭创造拥有新住房的机会;国民经济部将努力减轻税收负担,以提高低收入工人的工资;计划起草关于税收立法修正案的提案,并探讨在5月份之前应用于个人所得税的可能性;计划提供更多的教育补助金和改善哈萨克斯坦学生的生活条件。毫无疑问,如果社会成员能够不断分享经济发展的红利,其对国家、政府的认同度就会有增无减,能有效缓和社会矛盾,实现社会基本面稳定。实际上,中亚国家政府近年来都比较重视经济发展与社会建设并举,这也是中亚国家政府执政能力增强的具体体现。

(二)乌兹别克斯坦大规模经济改革启动

2018年1月1日,乌兹别克斯坦总统米尔济约耶夫宣布,2018年是“支持积极创业、创新理念和技术之年”,主要任务是加强“和平与稳定”“民族和谐与国家和谐”。5月22日,米尔济约耶夫签署《关于实现可持续发展国家目标措施的决议》,指出乌国计划到2030年将贫困人口减少一半。该决议还批准包括实施粮食安全、改善营养、倡导健康生活方式、发展教育在内的17个战略计划。同时,政府计划通过支持小微企业和对失业人员进行专业培训创造近35万个永久性工作岗位。日前,乌兹别克斯坦政府提出的改革路线图包含五个主要方面:维持宏观经济稳定;加速向竞争性市场经济过渡;加强社会保护和向民众提供公共服务;加强国家在市场经济中的作用;提高环境利用的效率。总体来看,2018年是乌兹别克斯坦大规模经济改革启动之年,尽管经济部门宣称在短时间内取得了很大成就,但政府在确保可持续经济增长和创造就业方面仍存在相当大的困难。能源短缺、制造业发展水平不高、农业劳动生产率亟待提高、货币贬值等问题依旧困扰着该国经济发展,正如年底米尔济约耶夫所言,改革最困难的阶段才刚刚开始。不过2018年,乌兹别克斯坦经济发展所体现出的活力还是令外界对其未来有所期待。

(三)土库曼斯坦经济发展成绩斐然

2018年,土库曼斯坦政府着力推行农业改革,同时大力拓展能源出口多元化,重点推动TAPI管线建设、以过境运输为核心的跨国道路交通建设和环里海经济贸易区建设。同时,继续推动私有化进程,着力加强私营部门,推动地方工业化发展。

2018124日,土库曼斯坦官方公布:1-11GDP同比增长6.2%,国家预算收入179亿马纳约合51亿美元,支出169亿马纳特(约合48亿美元)。仅从增长率看,略低于2017年的6.5%,但考虑到全球经济形势,我们认为土库曼斯坦2018年经济发展成绩不俗。与政府公布的经济成就相反,一些媒体报道和西方经济学家的分析性文章认为,土库曼斯坦有可能正在经历一场严重的危机。自2017年年底以来,土国内出现了粮食、白糖等基本食品和生活用品价格快速上涨,甚至严重短缺的现象。本币马纳特在黑市大幅度贬值,国内出现较严重的外汇短缺。

(四)塔吉克斯坦经济面临挑战

塔吉克斯坦是中亚最贫困的国家,201711月,国际货币基金组织将塔吉克斯坦的贫困水平“低”修改为“高”。欧洲复兴开发银行的报告要相对乐观,认为塔吉克斯坦的经济一直受到固定投资增加和汇款持续复苏的支撑。不过,该国经济还面临着重大财政挑战、公共债务恶化、金融部门部分问题未解决以及商业环境限制严重等问题。这些问题可能会导致该国未来几年经济前景不佳。2019年经济增长将放缓至5.0%(2017年官方数据为7.12018年塔吉克斯坦的外债规模略有下降,但依旧超过GDP50%,属于高债务风险国家。塔吉克斯坦的经济对外依赖度一直比较高,由于缺乏就业机会,大量的青壮年劳动力远赴海外寻找工作,客观上限制了本国制造业的发展,不利于自身“造血功能”的培育。这种非良性循环从根本上不利于塔吉克斯坦的社会建设和长期稳定。20181130日,塔吉克斯坦政府批准了新的“反危计划”——“协调宏观经济政策实施和防止可能的风险对国民经济影响的措施计划”,于201911日生效,将取代

2015年的计划。新计划的其中一个要点是防止社会必需品和产品,液化天然气、汽油以及铁路服务等的不合理价格上涨;另一点是计划采取措施减少塔吉克斯坦经济对侨汇的依赖。显然,塔吉克斯坦政府明白自身的弱点和短板,并希望能够从根本上改变这一现状。塔吉克斯坦在亚洲开发银行的帮助下重新接入中亚电网,2019年塔吉克斯坦可以期望通过罗贡水电站、持续的侨汇,以及地区内双边贸易的繁荣充实国库。

(五)吉尔吉斯斯坦经济发展推进缓慢

2018年吉尔吉斯斯坦的经济发展不容乐观,外债超过GDP50%。2018年年底,吉尔吉斯斯坦国家统计委员会宣布:2018年前11个月,吉国GDP增长3.1%,总量达到4745亿索姆。根据吉尔吉斯斯坦统计委员会数据,该国登记失业率占经济活动人口的2.7%。20181-9月,至少有9.03万人在就业服务机构注册求职,同比增长1.6%,登记失业人数6.85万人,同比增长9.1%。与塔吉克斯坦一样,吉国也有越来越多的劳动力外出寻找机会,201812月8日吉国家银行发布数据,1-10月,吉尔吉斯斯坦侨汇收入22.43亿美元,比去年同期增长1.6亿美元。其中来自俄罗斯的侨汇收入22.03亿美元,占总额的九成以上,来自美国的侨汇收入2180万美元。2018年年底,欧洲复兴开发银行区域经济展望报告称,由于吉尔吉斯斯坦黄金产量大幅下降,预计2019年增长率将进一步下降到4.2%。矿业利润下降和通货膨胀加剧,将限制实际收入增长和私人消费。吉国经济在经历了20174.6%的强劲增长后,2018年由于库姆托尔黄金产量的下降,增长率放缓。众所周知,吉国经济活动主要以金矿开采、出口劳工、大型集市货物的进出口为基础,目前,吉国经济的特点是规模小,“影子经济”比重较高,私营部门生产率低下。截至目前,吉国约有20%的人口生活在国际贫困线以下。热恩别科夫政府迫切需要拿出发展非资源型产业、扩大就业、刺激出口、提振经济的一揽子发展方案。

综合而言,2018年中亚各国在经济发展水平、层次和规模上的差距有增无减。哈萨克斯坦正在努力追求步入发达国家行列的宏大目标,塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦在努力摆脱贫困和走出债务危机,乌兹别克斯坦的经济改革抓人眼球但前景莫测,中亚国家除了哈萨克斯坦,人均GDP都很低,失业率居高不下。土库曼斯坦的经济毫无疑问遇到了困难,但迄今为止局势应该还在政府的掌控中

(六)2018年中亚五国经济发展新亮点

一是中亚国家间,及其与其他独联体国家间的双边贸易出现积极增长势头。这一方面得益于地区国家产业发展和近年来本地区交通运输道路基础设施的大规模建设已经开始释放红利;另一方面,也得益于本区域国家间合作水平的提升。这一势头无疑体现了中亚地区经济正在焕发出新的活力。例如,塔土两国2018年前8个月的贸易额超过3740万美元,比2017年同期增长15.1%。

二是旅游业成为带动域内国家产业合作、地区经济增长及进一步推进互联互通的新引擎。2018年合作做大旅游产业逐渐成为共识。哈、乌、塔等域内国家都提出了发展旅游产业的规划,并对与邻国开展相关产业合作兴致高昂。7月乌兹别克斯坦参加在塔吉克斯坦伊斯法拉市举行的国际旅游论坛。论坛结束时,塔乌两国通过国际宣言并签署旅游领域的合作协议。哈乌两国也开展了类似的合作,哈萨克斯坦参议员纳扎尔巴耶娃提出向游客提供统一的丝绸之路签证的倡议,她认为统一签证将有利于那些希望熟悉亚洲文化而前来旅游的游客。9月这一倡议获得了乌兹别克斯坦政府的积极回应,两国相关部门已就这一倡议展开了会谈,双方就引入统一签证问题达成共识并进入实施阶段。中亚国家旅游资源丰富,产业发展潜力巨大,完全可以成为五国经济发展、区域合作新的增长点。三是西方国家及地区性大国与中亚国家双边、多边合作水平有较大提升,中亚国家吸纳外资的渠道更加多元化,能力总体有所增强。

2018年,中亚国家的经济社会发展水平与政局稳定程度继续呈现正相关关系,这充分表明高质量和内涵式的发展基础之上的稳定才是真正的稳定。2018年中亚各国在经济社会建设方面着力甚多,但是宥于自身禀赋差异、发展理念差异及治理能力差异,国家间的发展差距进一步扩大。这种发展的层次分明,短时期内有利于形成区域内合作引—追随机制;但从长期看,则不利于地区内整体发展。

三、主动作为,强化自身安全能力,非传统安全形势依旧严峻

2018年中亚总体安全局势较为平稳,传统安全威胁继续保持在较低水平,发生地区内国家间冲突或小规模战争的可能性快速下降。2018年,中亚国家普遍关注的安全问题还是集中在非传统安全领域,表现为:阿富汗安全威胁外溢、极端主义思潮的扩散、恐怖主义袭击、毒品走私与贩运等问题。这些都是长期困扰中亚五国政府的老问题,也是世界性安全难题。

(一)中亚地区内传统安全威胁持续走低

2018年中亚区域内合作不断取得新进展。这部分得益于乌兹别克斯坦的新任总统米尔济约耶夫采取了与其前任迥然不同的地区政策——睦邻友好政策。2018年,乌塔双边关系发展迅速,两国在经济贸易、安全、地区合作机制构建等领域内开展合作;乌哈战略合作关系也步入新阶段,隐隐出现中亚区域合作双引擎态势;乌土、乌吉边界谈判也有所推进。在此背景下,各国间因为边界领土争端引发武装冲突和军事对抗的可能性持续走低。同时,各国围绕着水资源的分配与使用、咸海生态环境问题、环里海地区开发保护等问题都进行了多层次的对话、交流并达成多项协议。地区内传统安全风险大幅度下降。

(二)应对阿富汗安全威胁外溢风险升高

2018年,阿富汗国内安全形势持续恶化,国际恐怖分子和塔利班成员拓展了其在阿富汗与中亚国家相邻地区的活动空间。同时,中东地区反恐形势的变化也迫使更多的国际恐怖分子选择阿富汗作为其新战场和庇护所。2018年52日,塔国边境指挥官拉贾布里·拉赫莫纳利RajabaliRakhmonali)在纪念欧盟在中亚实施的边境管理方案15周年纪念仪式上发表讲话称,在长达1400公里的塔阿边境上有6825名塔利班武装分子,其中有许多是中亚当地人。他表示,塔利班武装分子从阿富汗南部转移到北部的巴尔赫、昆都士、塔哈尔和巴达赫尚省的29个训练基地。独联体集体安全条约组织的高级官员也发出过类似的预警。上海合作组织地区反恐机构执行委员会副主席吉约索夫(JumahonGhiyosov)表示,在叙利亚残留的“伊斯兰国”武装分子中有90%已经转移到阿富汗。阿富汗北部省份聚集了4500名“伊斯兰国”武装分子。

不可否认,中亚对于国际恐怖主义分子是有吸引力的,2018年中亚国家都曾经有过抓捕回流圣战分子或国际恐怖主义分子的经历。此外,阿富汗和塔吉克斯坦薄弱的边防已成为毒品贩运和其他非法走私的通道,再加上该地区容易获得虚假身份证件和武器,增加了恐怖分子回流中亚并建立行动小组的可能性。

2018年,阿富汗安全威胁外溢并未成为事实,但其北部安全形势的恶化以及中亚地区曾经遭受过的恐怖袭击,都令中亚各国对潜在的风险怀有高度警觉。3月塔吉克斯坦外长阿斯洛夫在塔什干举行的阿富汗国际会议上表示:“在阿富汗北部,特别是与塔国接壤地区的恐怖组织活动,以及在阿富汗的恐怖主义组织中有一定数量中亚国家公民的参与引起了我们的高度重视。”2018年3月30日,乌兹别克斯坦国家安全局局长阿布杜拉耶夫表示,乌兹别克斯坦国家安全正面临一系列新的威胁,其中包括恐怖组织武装人员正在毗邻乌兹别克斯坦的阿富汗北部地区加强活动。为此,塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦政府均加大了与俄罗斯、欧安组织、欧盟、美国等国家、组织的安全合作。2018年伊始,塔吉克斯坦计划于2019年年底前,在国内所有出入境安检站安装可识别人脸的摄像设备,以加强对过境人员进行身份识别,提高边境管理能力,打击犯罪分子。2018年多次遭到塔利班武装袭扰的土库曼斯坦也在采取措施不断强化边境安全。

共同的安全威胁上升,促使中亚各国间安全合作有了较大进展。2月7日,乌塔两国代表讨论了在打击恐怖主义和宗教极端主义方面提高合作效率,以及建立具体机制来确保中亚地区安全与法治。中亚各国面临阿富汗安全威胁外溢,传统上或是“严防死守”,或是充当大国主导解决机制的支持者,但在2018年,中亚国家尤其是乌兹别克斯坦表现出越来越强的参与意识,并愿意为阿富汗问题的解决和中亚-阿富汗区域合作充当更加积极进取的角色。

(三)地区极端主义扩散未能有效遏制,成为中亚各国的“心腹大患”

为了扭转极端主义思潮在中亚的快速蔓延之势,中亚各国一直在作出持续努力,包括修改、增加新的更加严厉的法律条款,取缔来自域外的极端主义思潮及政治势力,加强公民教育、加强网络空间治理和对极端主义思潮传播的查禁,开展去极端化社会运动等。但总体分析,受到周边环境和国内社会治理失误等主客观因素影响,2018年,极端主义思潮在中亚地区的蔓延势头仍然没有得到根本性扭转,这些思潮的传播使得中亚地区“三股势力”能够源源不断地获得某种社会支持,并获得新的“力量”。目前受到极端主义思想洗脑并出境参加国际恐怖主义活动的中亚籍恐怖分子已经先后在美国、瑞典、土耳其等国实施恐怖袭击,一些本土化新的极端组织和恐怖组织先后被中亚各国安全部门查获、取缔。极端主义在中亚的传播已经成为长期威胁中亚各国安全的“心腹大患”。

2018年5月中旬,吉尔吉斯斯坦内务部副部长库尔桑·阿桑诺夫表示,2018年前4个月至少发生了284起极端主义事件,其中已对159起提起了刑事诉讼。打击极端主义和非法移民机构逮捕6541人,起诉4470人,其中包括865名妇女。

吉国极端主义倾向上升明显。20184月,哈萨克斯坦阿特劳州宗教事务局局长表示,该州至少5所幼儿园违反了《哈萨克斯坦宗教活动和宗教组织法》,该法律禁止在早期教育中教授宗教教义。这些幼儿园拒绝了政府提供的公立教育计划,把唱歌、画画和手工的课程都去掉了,无视哈萨克的民族传统,教授孩子们朗诵《古兰经》1027日,哈萨克斯坦国家安全委员会逮捕了10名来自阿拉木图、阿克莫拉和卡拉干达州的公民。被拘留者被指控通过互联网在社交网络上系统地传播极端主义内容,从而助长恐怖主义、煽动宗教仇恨。在乌兹别克斯坦,政府部分放松对宗教的管控后,导致一些地区宗教极端主义势力反弹,部分狂热分子试图加入极端组织,这又促使米尔济约耶夫总统要求有关部门出台新的打击宗教极端主义的法律。2018年,哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦均有多名本国公民在受极端主义思想影响后,试图前往中东地区参加“圣战”。2018年4月,在塔吉克斯坦索格特州地区,有7名同一家庭成员因试图加入“伊斯兰国”恐怖组织而被监禁,其中,最大的71岁。几乎同一时间,乌国对参与极端组织作战、招募乌国人前往叙利亚加入恐怖组织的8名极端分子判处6-14年不等的刑期。

显然,极端主义思潮在中亚的传播与本地区非传统安全风险不断积聚存在密切的因果关系,为此,各国政府在2018年先后出台新举措遏制极端主义的蔓延。7月30日,乌兹别克斯坦总统签署《打击极端主义法》。84日,塔吉克斯坦总统签署《塔吉克斯坦共和国刑法》修正案草案,加大对恐怖主义以及通过互联网为恐怖活动进行大规模辩护的惩罚力度。新版《刑法》明确规定“恐怖主义活动及公开为恐怖主义辩护将被处以10-15年监禁。”在塔吉克斯坦,多名社交网络用户因在恐怖主义者发布的具有煽动内容的信息下评论或者转发有关恐怖组织和运动的相关信息而被监禁。哈萨克斯坦出台了《2018-2022年打击宗教极端主义和恐怖主义国家规划》。912日,吉尔吉斯斯坦国家宗教事务委员会副主席扎基尔·乔达耶夫在新闻发布会上表示,“吉尔吉斯斯坦正不断采取措施防止激进主义,吉国的学校开展了关于宗教监管的工作,并举办讲座,防止激进主义。同月,乌兹别克斯坦政府通过一项新规,确立了限制访问被禁网站的制度。乌兹别克斯坦司法部表示,在不久的将来,将制定一个特别名册,其中载有境内被封锁的网站和博客。这些网站或博客之所以被封锁,是因为要求暴力改变乌兹别克斯坦的宪法秩序和领土完整;传播战争、暴力和恐怖主义以及宗教极端主义、分裂主义和原教旨主义思想;披露国家机密或受法律保护的信息;传播导致民族、族裔或宗教仇恨,色情制品,宣传毒品的信息。哈国安全部门表示:“伊斯兰国”的宣传机器正在继续通过视频来欺骗目标人群。哈国情报部门正在与极端主义分子进行技术“军备竞赛”,但警惕平民对极端主义分子施以援手,是打击恐怖主义和极端主义的关键。这些举措的成效还不得而知,遏制极端主义思潮蔓延和帮助被感染的群体“脱敏”应该是当前各国均在积极探索的维护非传统安全的“治本之策”,这是一个系统工程,中亚国家在这一领域还有很长的路要走。

(四)地区内外恐怖分子勾结作案的风险显著上升,域内国家合作反恐势在必行

2018年,中亚各国实际发生并导致无辜民众伤亡的恐怖袭击案件较少,但由于安全部门打击提前终止的案件不在少数。仅从2018年中亚地区安全态势分析,该地区正从主要输出外国武装分子的地区转向国内和区域恐怖主义可能袭击的地区,“回流”的中亚籍恐怖分子、国际恐怖组织成员,以及本土恐怖组织成员相互勾结合作发动恐怖袭击的风险显著上升。2018年7月24日,吉尔吉斯斯坦拘留一名策划在吉国进行“武装圣战”的极端分子。2016年,该男子成为国际恐怖组织的成员,接受了专业的破坏训练,并积极参与叙利亚反政府部队的活动。2017年,在国际恐怖组织头目的命令下,该男子来到吉国,召集来自叙利亚军事区的人员,创建了一个秘密的恐怖主义团伙,并策划实施“武装圣”。112日,吉尔吉斯斯坦国家安全委员会打击了一个国际恐怖组织潜伏小组的活动,拘留了5名外国人和4名吉国公民。2017年以来,该恐怖组织成员一直招募极端分子,计划利用火器和简易爆炸装置在吉国进行颠覆破坏活动,其成员是中亚和独联体国家的移民,他们在本国因涉嫌参与恐怖活动而被通缉。吉国国家安全委员会与国外相关机构合作,采取一系列措施以打击恐怖组织的颠覆破坏活动。2018年7月29日,恐怖分子袭击了在塔吉克斯坦的外国游客,造成4名外国人死亡,“伊斯兰国”宣布对本次恐怖袭击负责。2018年10月26日,乌兹别克斯坦国家安全局和外事服务中心羁押4名乌兹别克斯坦公民回国。这些事件表明,的确有国际恐怖主义组织和成员正在试图向中亚渗透且已有所进展。这极大地增加了未来中亚地区再度爆发恐怖袭击的几率。

中亚国家对这一地区恐怖主义发展新态势的总体应对是有效的,一个新的积极信号是,中亚国家间正在强化彼此在反恐、去极端化领域的双边、多边合作。2018年塔吉克斯坦与乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦与乌兹别克斯坦等均签署了新的双边安全合作协议。中亚五国安全部门的合作会议也卓有成效,2018年中亚地区内合作的推进已经覆盖了安全领域所有问题,这对于地区安全维护大有裨益。

(五)毒品犯罪形势依旧严峻

中亚早已沦为阿富汗毒品走私的重要通道。2018年中亚地区毒品走私、运输的情况依旧猖獗,毒品犯罪像慢性病一样侵蚀着中亚国家的经济社会发展,并导致更多的犯罪活动和不法行为的滋生。塔阿、土阿边境的武装贩毒活动在2018年依旧比较活跃。新年伊始,塔吉克斯坦边防部队、国家安全委员会就宣布挫败了一起阿富汗武装人员向塔国运送毒品的图谋。实际上,有关阿富汗毒贩武装越境进入塔吉克斯坦的事件已经不是新闻,2018年上半年,塔吉克斯坦军方宣布其与毒贩进行了17次战斗,缴获各类毒品超过1000公斤。而哈国有关部门则警告称,哈萨克斯坦是毒品从亚洲贩卖至欧洲的过境通道,10%的毒品会留在境内。2018年5月在吉尔吉斯斯坦举行的主题为“阿富汗毒品对中亚国家安全影响”的圆桌会议上,吉国家毒品监控局副局长努尔兰·别伊舍科耶夫称,据官方统计,该国所掌握的吸毒人数有9024名,其中5032名吸食海洛因。

众所周知,毒品走私与贩运不仅会引发严重的经济犯罪,滋生更多的腐败渎职,引发严重社会问题,而且会对中亚国家的社会经济发展和安全稳定构成严峻挑战。日趋严峻的禁毒形势促使地区内国家间展开更多的联合行动,20181129日,吉尔吉斯斯坦内务部长卡什卡尔·朱努沙利耶夫率代表团访问塔吉克斯坦总统禁毒署。双方讨论同意塔吉两国加强在地区内打击贩毒行为。会后,双方签署了一项关于塔吉克斯坦总统禁毒署和吉尔吉斯斯坦内务部在打击毒品、精神药物及其前期贩运方面合作的协定。类似的合作也在多个双边和多边机制内展开。

2018年中亚国家面临的安全挑战是老问题,具有全球性特质,这些问题的解决不仅需要中亚国家不断加强内涵式发展,开展社会建设,同时也需要各国不断加强跨国甚至跨地区合作。在相当长时间内,中亚国家在安全领域内合作形式多于内容,当前中亚国家间“老问题”推进解决所带来的政治、安全互信的不断增长,地区内合作的不断展开,使得我们有理由对中亚地区安全前景保持谨慎乐观的态度。

四、借助多边、多维平衡主动作为,实现收益最大化

经过独立后26年的发展,中亚国家都深谙奉行多边平衡外交才能够确保本国的独立自主,并实现自身收益最大化,心态越来越开放也越来越从容。2018年,中亚各国的共识之一就是,主动引入外部力量,尽量使本地区已经形成的复合权力结构保持动态平衡,以确保自身能够获得最大限度的行动自由和收益,五国在外交领域都收获颇丰。

(一)与大国关系总体保持平稳,主动出手维护动态平衡

后撤军时代,中亚地区似乎正在形成经济发展指望中国带动、安全维护指望俄罗斯合作的局面,长期以来形成的美、俄、中三角关系似乎出现某种失衡。“主动平衡”成为2018年中亚国家外交的主基调。

2018年,俄塔、俄吉军事同盟关系得到进一步强化,新的亮点是俄乌关系、俄土关系的新发展。6月6日,俄罗斯国家杜马批准《有关俄罗斯和土库曼斯坦战略伙伴关系协议书》。该协议规定,两国在相互尊重主权和领土完整、平等互利、和平共处、相互信任的基础上建立战略伙伴关系。米尔济约耶夫政府不仅与俄罗斯签署经贸、能源合作大单,还宣布将加强与俄罗斯在军事安全领域内的合作,同时允许俄罗斯一流大学在本国建设分校。2018年,吉俄也签署了新经济合作协议。与上述活动并行不悖的是,中亚国家显然也在致力于加强与美、欧的合作关系。2018年,米尔济约耶夫实现了对美国、法国等西方国家的首访,12月12日,美国国务卿蓬佩奥将乌兹别克斯坦从“特别关注国家”名单中移除,承诺加大对乌兹别克斯坦的投资,进一步密切经贸关系。2018年初,吉国外长表示,美国是吉国外交政策最主要的方向,吉国充分肯定美国在当今世界中的作用和重要性。

2018年出访美国的还有纳扎尔巴耶夫总统,期间双方签署价值70亿美元的意向书。之后,哈萨克斯坦通过法案,允许美物资通过哈境内的阿克套港和库雷克港运往阿富汗,这引发了俄罗斯的强烈不满。此外,哈萨克斯坦的文字改革和被认为带有“泛突厥主义”色彩的地方行政区域更名举措也引发了俄罗斯民族主义者的担忧和强烈反对。但另一方面,哈俄各领域合作开展顺利,俄罗斯批准向哈萨克斯坦提供格洛纳斯卫星导航系统(ГЛОНАСС)军事讯号。

2018年11月6日,奥地利外长克尼斯洛在与中亚驻奥地利大使举行的会议上表示,2019年欧盟将实施与中亚的新合作战略。当日,克尼斯洛外长在维也纳与中亚各国大使举行会谈,讨论哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦与奥地利之间多边关系的发展,以及欧盟的新中亚战略必须在2019年夏天前得到批准。欧盟外交与安全政策高级代表莫盖里尼于2017年11月宣布,欧盟将于2019年实施与中亚国家的新合作战略。当然鉴于欧盟内部问题重重,设想能在多大程度上变为现实还是未知数。总体而言,中亚国家正在积极主动平衡西方与俄罗斯在中亚的影响力。这种主动出手维系动态平衡的作为体现了中亚国家自信心的增长,以及外交能力的总体提升。2018年,中亚五国与中国在双边、多边机制下各项合作开展顺利,各国对中国“一带一路”倡议的推进,以及中国提出构建人类命运共同体的设想都十分赞赏。2018年出现的一些不和谐的事件和声音都表明,中亚国家与中国在民心相通方面还有很大的提升空间。

(二)积极开展区域内合作,平衡外部介入

很多观察家都注意到2017年以来中亚国家间关系的大幅度改善,以及地区内国家间合作的快速开展,这些变化或多或少与米尔济约耶夫执政后内政外交政策的巨大调整相关。传统的乌兹别克斯坦与邻国龃龉不断,而且对地区合作总是抱有怀疑的态度。但米尔济约耶夫则坚持周边外交为其外交的首要方面,积极与邻国开展会谈解决争端,发展合作。这与一直热衷于发起各种朋友圈的哈萨克斯坦一拍即合。回顾2018年中亚区域内合作的重大事件,哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦隐隐成为推进中亚地区内合作的双引擎。

在塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦之间的紧张关系持续了近15年之后,2018年3月,乌兹别克斯坦总统米尔济约耶夫对塔国进行了国事访问。这是一次历史性的访问,标志着双边政治和经济关系出现了一个新的范例。期间,双方就广泛的合作问题签署了27项双边协议,包括共同使用水资源和能源协议。同月,中亚国家元首第一次协商会议在阿斯塔纳举行。2018年10月29日《乌兹别克斯坦报》援引外交部副部长阿哈托夫的讲话表示,乌兹别克斯坦和联合国将于2019年2月,在举行中亚国家领导人会议前,在塔什干召开名为“中亚区域合作的新机遇和前景”的会议。2018年10月29日,在塔什干举行了第一次中亚专家论坛会议,乌兹别克斯坦战略与国际研究所所长诺罗夫在论坛开幕式上表示,中亚国家将构建区域合作的中期和长期共同战略理念。

开展合作,积极推动周边外交的热情弥漫在整个中亚地区。2018824日,吉尔吉斯斯坦外交部长阿卜杜勒达耶夫表示,总统热恩别科夫对土库曼斯坦进行国事访问的一个重要成果是签署了两国战略伙伴关系宣言。吉国已经与几乎所有中亚国家签署了类似的文件2018829日,热恩别科夫签署了一项关于批准吉尔吉斯斯坦和哈萨克斯坦政府关于协定吉—哈国家边界的法律,这为两国今后合作的深入推进奠定了新的基础。20181-7月,两国贸易额增长88%,达2.157亿美元。吉尔吉斯斯坦议会批准了与塔吉克斯坦关于公民居留的协定,两国公民在60天内可以在邻国领土上自由居留。吉尔吉斯斯坦公民可持外交、公务、国际旅行签证和身份证前往塔国。此外,乌兹别克斯坦与土库曼斯坦、吉尔吉斯斯坦之间的合作也趋于活跃。

在独立之后的很长一段时间内,中亚国家似乎总是热衷于独立发展与外部世界的联系,而且各有侧重,地区内合作动力显著缺乏,区域整合力量总是来自于外部。中亚五国间由于勘界、飞地、水资源的分配、族际冲突等问题争吵不休,这给了外部势力以更多的途径或机会介入中亚地区内事务,并且使得中亚国家与外部接触时处于相对弱势地位。经过26年的独立发展建设,开展合作逐步成为中亚国家的共识。有哈国学者表示:“我们应与邻国共同建立与外部世界的关系。我相信,如果整个中亚地区发出同一个声音,我们的影响力将会扩大,也利于我们与日本、中国和美国的合作。”中亚地区这一新的地缘政治态势引起了外界的普遍关注。出于自身的利益考虑,美国、欧盟公开表达了对中亚区域合作的支持,欧盟外交代表莫盖里尼表示,中亚国家应自主选择区域互动模式,欧盟愿意在这方面帮助建立合作关系。中亚国家间活跃的合作关系究竟会走向何方,目前还有待观察。但毫无疑问,这已经引发了中亚地缘政治格局发生微妙的调整,对中亚国家而言,这也是一种平衡——中亚与外部之间的关系的平衡,这应该有利于中亚国家长远利益。

2018年中亚国家在外交上表现出了更多的自信和独立自主意识,这不仅表现为本地区两个强国哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦主动设置地区战略发展议程,积极参与地区热点问题的解决,还表现为,中亚国家在国际舞台上越来越倾向于依据自己的利益作出判断,而不是追随某些大国。2018年,虽然美国重启对伊朗的制裁,但这并没有影响中亚国家与伊朗之间的合作。中亚国家与地区性强国和独联体成员国之间的合作都有很大进展。2018年开展开放包容、互利互惠的合作成为中亚五国的共识。其中,地区内合作势头强劲已经引发中亚地区地缘政治格局发生微妙的变化,五个国家正在以更加自信、更加成熟的姿态活跃于地区和国际舞台。

五、结

目前中亚国家的发展有成就也有隐忧。当前中亚地区政治稳定,安全局势总体可控,但政治安全领域内脆弱性、不确定性特质依旧突出,不断积聚的新旧矛盾或冲突有可能集中在2020年前后爆发;经济社会发展有起伏,地区内国家间差距进一步拉大,结构性改革任务依旧艰巨,中亚各国保增长的任务仍然艰巨;外交层面虽然收获颇丰,但域外大国关系走势的不确定性,以及未来在本地区的博弈依然是笼罩在中亚地区上空挥之不去的阴影。这些都需要中亚国家谨慎应对。这些问题的解决在一定程度上与目前已经启动但前景莫测的地区内合作是正相关关系。

2018年是中亚国家持续开展探索适合本国发展道路的一年,其举措聚焦在巩固、发展、强化和平衡四个关键词上。政局稳定和执政地位的稳固帮助各国政府能够有更多的时间和精力去实现其经济社会发展的宏大目标;经济社会发展的成就增强了其强化安全的“底气”;而不断强化安全的能力则为发展营造了良好的内外部环境。中亚国家长期处于地缘政治博弈的“风暴眼”,坚持全方位多边平衡外交不仅能够避免使自己在大国博弈中陷入“选边站队”的被动局面,又可以通过纵横捭阖获取最大限度的支持与活动空间,从而获得更多的助力实现发展与稳定的“国际资源”。

2018年,中亚国家在政治、经济、安全、外交领域内所采取的这些举措充分表明,经过26年的发展,中亚国家在独立自主探索适合本国发展道路方面已经积累了相当丰富的经验,其中重要的一点是,当今世界,主权国家尤其是发展中国家,真正高质量、内涵式的发展才能够有效地维护政权安全、主权独立和国家安全。同时,国家间秉持开放包容、互利互惠的原则开展的合作对每一个国家的发展都大有裨益。

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