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土耳其未遂军事政变后埃尔多安内政外交的调整
2017-09-25 03:24 李游  审核人:

自1923年土耳其共和国建立近一个世纪以来,土耳其依靠军队、司法机构、凯末尔主义堡垒以及世俗精英的保护免遭政治和意识形态极端化之害。20世纪80年代后,土耳其国内经历了根本性的变化,尤其是安纳托利亚核心区域强调逊尼派价值观的中产阶级获得了巨大的经济权利。在正发党蝉联2002年、2007年、2011年、2015年4次议会选举以及土耳其经济取得长足增长和稳定之后,这些变化有助于亲伊斯兰的正发党和总统埃尔多安推动持续的政治改革。但这些政治改革引起普遍担忧的是:埃尔多安和正发党将土耳其引入更加威权主义的方向,并寻求巩固手中的权力。土耳其国内两极分化自2013年起开始加剧,反政府抗议在加济公园事件后时有发生,针对埃尔多安政府内外同僚腐败的指控随后浮出水面。土耳其国内政治权力斗争在2016年达到顶峰。

2016年土耳其未遂军事政变冲击了整个政治体系,无论是未遂军事政变还是反军事政变清洗都在侵蚀土耳其共和国传统的政治共识和体制。土耳其民主制度遭到重创与威权统治强化、世俗主义退潮与社会再伊斯兰化兴起,成为埃尔多安时代的明显特征。埃尔多安系统地弱化土耳其国父时代延续下来的监督制衡机制,并强化对正发党、政府和军队的控制力,超级总统呼之欲出。军事政变前后,土耳其外交孤立困境有所突破和缓解。由于土耳其民主形象受损、叙利亚政策进退两难、与西方龃龉不断,埃尔多安政府积极推动多元主义外交政策回归现实主义路线,实现了土俄、土以关系正常化与和解,并改善了与伊朗、埃及和叙利亚的关系,外交层面的被动局面获得较大改善。动荡不安的军事政变为土耳其孕育着未来变革和转型的新机遇。

1变危机为契机:埃尔多安政权掌控力得到空前强化

2016年7月15日土耳其发生的未遂军事政变震惊世界,并引发国内政治大清洗,同时通过后未遂军事政变时期的政府集权以及积极推动修宪议程,埃尔多安以总统制为核心的政治改革进程加速。另外,由于正发党强势打击政治反对派和在野党自身分裂陷入颓势,正发党一党独大地位在长期政治斗争中得以确立。埃尔多安又通过加强社会控制、打击党内异己,进一步强化对政府和执政党的控制力,为顺利完成修宪实现向总统制过渡扫清障碍。

(一)未遂军事政变引发国内政治大清洗

2016年7月15日晚,土耳其发生共和国历史上第五次军事政变。当天,政变军人控制安卡拉和伊斯坦布尔战略要地后,挟持总参谋长,轰炸土耳其议会大楼。埃尔多安通过手机视频鼓舞人民走上街头反抗军事政变。最后,政府完全控制局势并开始肃清行动。埃尔多安政府以及支持埃尔多安的民众、伊斯兰力量的共同行动终止了此次短命的军事政变。俄罗斯人及时向埃尔多安通报了军事政变者的企图,大部分军方高层、政府部门在关键时刻保持了对埃尔多安本人及其领导地位的忠诚。埃尔多安指责军事政变是昔日盟友葛兰及其支持者所为,并对美国及其西方盟友在这场未遂军事政变中扮演的角色表示强烈怀疑和不满。

军事政变发生后,总统埃尔多安实施了6个月的国家紧急状态,紧急状态赋予总统广泛的权力,为其进一步清洗政治对手和重建国家秩序提供政治基础。据报道,政府挫败军事政变后逮捕10410人,军事政变还导致超过200人死亡。军事政变发生10天内即有4.7万军人、官员和国家公职人员因涉嫌参与军事政变而被停职接受检查。许多被捕者受到殴打、酷刑和其他非人道虐待。反军事政变和反葛兰运动政治清洗逐渐呈现扩大化,社会各界人人自危,任何怀疑调查军事政变的人都可能被贴上葛兰分子的标签。

(二)未遂军事政变发生的原因

发动军事政变的军人表示,军事政变是为了土耳其的民主和自由,但更深层的原因在于正发党领导下土耳其发生的一些变化引起部分民众尤其是部分军方人士的强烈不安。埃尔多安及正发党执政后,土耳其再伊斯兰化进程明显加快。政府从2002年至今大肆建造了约17000座清真寺,还施行偏向于宗教学校的教育改革政策,10年间宗教学校的学生翻了10倍。在制度层面上,昔日建立共和国时制约伊斯兰主义发展的3种力量——议会、司法系统和军队,自正发党上台后均遭到削弱。军方此次军事政变,在很大程度上就是不满埃尔多安及正发党的伊斯兰倾向和保守主义政策。近年来,土耳其的文官统治削弱了军方长期以来的影响力。埃尔多安上台后以涉嫌策划军事政变为由,曾数次大规模清洗军队高级将领。2008~2011年,数百名包括原空军司令、原海军司令在内的多名退役或在职高级军官遭到逮捕,并发生海陆空三军统帅向埃尔多安内阁集体辞职事件,积怨已久的军政矛盾一触即发。军方发动军事政变也是避免被埃尔多安在8月最高军事会议中进一步清洗。发动军事政变的军官中有许多是葛兰的追随者,而埃尔多安与葛兰的权力斗争已经白热化。正发党执政初期,葛兰曾经是埃尔多安的盟友,埃尔多安需要引进训练有素的能者掌管官僚机构,而葛兰希望其势力进入强大的公共服务部门,两者各取所需相互合作但又保持距离。通过长期广泛渗透,葛兰运动在土耳其警察、司法和教育系统中有相当大的影响力,甚至建立“平行政府”。葛兰运动的权力野心和势力膨胀威胁到埃尔多安的权威和统治,两人最后在2013年年底公开决裂。此后,葛兰运动被宣布为恐怖组织,正发党启动了对葛兰运动声势浩大的调查和大规模清算。军事政变的发生在一定程度上是两大伊斯兰政治派别葛兰运动与正发党的一次摊牌。而且,埃尔多安加速集权进程导致土耳其国内权力不平衡加剧,引发激烈反弹。根据现有宪法和法律规定,已经由总理转任总统的埃尔多安将不得不把大部分行政权移交给总理,这是埃尔多安所难以接受的,因此正发党一直致力于推动修宪进程,变更现有政体。为此,埃尔多安需要在党内和社会上进一步统一认识,排除异己,扫清修宪障碍,从而引发党内及其他政治势力的不安和激烈反应。这种不安和不满也反映在埃尔多安和正发党失败的内外政策中。土耳其近两年一系列政策出现失误,经济不景气,库尔德和“伊斯兰国”组织的恐怖袭击频发,对外干预与周边国家交恶,零问题外交破产,与西方关系紧张。土耳其国内政治极化严重,政府公信力下降,民众生活质量下降,社会不满情绪上升。军事政变在一定程度上可以说是对社会不满的极端化表达。

(三)未遂军事政变对国内政局的影响

1.民主政治倒退与再伊斯兰化

有学者认为,未遂军事政变成就了埃尔多安对反对派的成功政变。随着清洗行动的扩大化,监督制衡的民主机制、权利保护制度和法治原则让位于埃尔多安和正发党变危机为契机,操纵国家机器巩固统治地位。殃及5万人的清洗将在政府、司法、军队、警察、学校、媒体、情报组织和宗教机构等各个领域肃清和镇压埃尔多安的政治对手。随着大批亲信和追随者在各个部门的任命,埃尔多安和正发党将难有真正的挑战者,民主原则所强调多元、竞争、妥协、制衡的核心价值名存实亡。军方以非民主的军事政变试图推翻普选的“民主政府”;埃尔多安滥用“民主”赋予的权力和形成的机制打压政敌加强威权统治,以“民主”的手段破坏民主的实质,埃尔多安实际在将民主程序和民主机制异化为统治工具。军事政变既暴露了民主在土耳其尚未内化为政治文化,未提供有效的制度化参与渠道和政治输入功能,又进一步恶化了暴露出来的这种内在民主缺陷。土耳其民主进程倒退和威权统治强化是埃尔多安时代的明显特征。军事政变中军队与文官之间、伊斯兰主义与世俗主义之间、葛兰与埃尔多安之间矛盾集中爆发,政治斗争中失败的不仅是二元对立中的一方,也是撕裂的社会和更趋激进、极化的政治格局。正发党内声望显赫的居尔、达武特奥卢被挤压退隐,党外反对派一盘散沙难成气候,埃尔多安在土耳其正变得无可取代,并有望修宪后连任总统至2024年,届时埃尔多安将超过凯末尔成为任职时间最长的领导人。在总统制转型的修宪后,埃尔多安个人集权和正发党选举霸权下的一党专政将导致土耳其威权统治日趋明显。

长期以来,土耳其军队既是相对于文职政府独立的自主性机构,同时以一种原教旨主义的方式恪守世俗主义、凯末尔主义原则。未遂军事政变后政府逮捕6038名涉嫌政变军人, 3700多名将领和军官受到调查。军人、警察的名誉和形象受损,军方实力遭削弱。此次未遂军事政变既直接反映了军政固有矛盾,也间接证明了埃尔多安对掣肘多时的军队形成牢固有效控制,整肃军队将强化埃尔多安对军方的掌控,并很可能将军人干政和监护式民主传统反转为文官牢牢控制军队。

土耳其素以结合温和伊斯兰与民主政治制度而著称,并成为阿拉伯国家效仿的典范,军事政变不仅颠覆了土耳其的民主形象,也助长了土耳其近年来的再伊斯兰化趋势。正发党时代从强调国家对宗教管控的积极世俗主义到强调宗教信仰自由的消极世俗主义的转变,为伊斯兰主义勃发和复兴提供了温床。未遂军事政变后不仅土耳其的民主形象崩塌,而且其再伊斯兰化趋势明显。军事政变时,土耳其宗教事务局号召和动员清真寺的穆斯林上街支持埃尔多安。伊斯兰主义日益成为埃尔多安煽动民意的工具。政府强制性的宗教教育试图从根源上改变教育系统的管理方式并弱化和颠覆世俗主义意识形态。土耳其再伊斯兰化既是军事政变原因又成为军事政变结果,并形成一种自我强化的循环。土耳其伊斯兰主义的内部裂痕,即两大温和伊斯兰力量埃尔多安与葛兰支持者之间的较量,在军事政变中分出胜负,葛兰运动遭重创在国内被取缔,正发党独霸温和伊斯兰势力唯一的政治代表地位。西方政府和媒体担忧土耳其正在远离西方价值标准而向伊斯兰回归。土耳其再伊斯兰化,西方影响力式微是重要因素,西方自身衰落内部危机无暇过度干预,而且当前西方急需土耳其在“伊斯兰国”组织、叙利亚危机和难民潮等问题中的合作,无力施压土耳其伊斯兰回潮。伊斯兰复兴和世俗主义退潮反过来又会导致土耳其与西方的紧张关系常态化。

2.以总统制为核心的政治改革进程加速

正发党对以总统制为核心的政治改革进程早在埃尔多安首次当选总统时即已开始布局,在总统制遭到在野党坚决反对后,正发党不惜诉诸强制性单边修宪计划推进总统制进程。而修宪进程在未遂军事政变后开始加速,埃尔多安将当前政治危机归咎于议会制缺陷。埃尔多安重整军队、警察等强力部门,影响并试图掌控司法机构,为修宪扫除障碍。

(1)后未遂军事政变时期的政府集权。后未遂军事政变时期的政府集权主要针对世俗主义的堡垒军队和司法系统,以加强权力控制为目的的重整军队和干预司法,最终加速监护式民主的终结。由于军方是军事政变“主犯”,埃尔多安借机削弱军方势力并夺取军权。正发党政府双管齐下,一方面通过安插文职亲信官员架空现有军方管理和指挥职权。例如,未遂军事政变后最高军事委员会除军官外,还加入总理、副总理、司法部长、外交部长和内政部长等正发党文职高官。政府授予文官对军队高层绝对的控制权。另一方面,政府直接关闭和撤销旧的军事部门或重建新机构,关闭土耳其战争学院、高级军事学校,并建立新的国防大学以培养忠于政府的参谋和士官。埃尔多安还计划直接掌握国家情报组织,从而实现更加牢固的控制军队。埃尔多安多次干预司法机构,实质是行政权攫取司法权,违背司法独立和法治原则,并导致司法权力政治化。正发党执政时期对司法部门进行了大刀阔斧的人事改革和结构改革,结果针对埃尔多安同僚的指控和定罪越来越少。作为土耳其多元民主支柱之一的宪法法院,多次遭到埃尔多安和正发党挑战。未遂军事政变后司法机构也沦为主要清洗对象,包括宪法法院大法官阿尔丹在内的2745名法官和检察官遭拘捕。同时,正发党为集中司法部权力还准备重塑高等法院,将最高上诉法院的数量从46个削减至24个,将反恐诉讼改在重罪法庭审判,而反恐法重罪化和适用范围扩大一直都是埃尔多安打压政敌、异见人士和库尔德工人党的惯用手段和工具。正发党后未遂军事政变时期的政府集权,一方面是由于军事政变为埃尔多安权力野心膨胀提供契机,正发党选举霸权为之提供后盾;另一方面也是由于在中东动荡局势中,现在西方有求于埃尔多安多于埃尔多安有求于西方,因此埃尔多安对于西方的各种指责置若罔闻。

(2)加快推进总统制变革。自正发党提议修宪和推行总统制以来,正发党一直希望与各反对党协商宪法草案并召开各党共同参与的制宪会议,以期宪法草案能在议会通过。当前议席分配格局决定了如果三大反对党团结一致,则正发党修宪和埃尔多安总统梦将希望渺茫,但巴赫切利领导的民族主义运动党成为撬动正发党与反对派势力的杠杆和打破非对称政党平衡的重要砝码。自2016开始的新一轮修宪议程一直由于反对派阻拦而搁浅。未遂军事政变后的10月底,正发党向总统埃尔多安提交了宪法草案。由于拥有40席的民族主义运动党最后“变节”支持拥有316席的正发党,宪法修正案和总统制最终于2017年年初跨过330票的修宪门槛。根据正发党新宪法草案,将实行中央集权的总统制,即实现土耳其的单一制(而非引起争议的联邦制)、总统制、一院制、两级选举制;总统任期为5年,议会议员任期也为5年,总统选举和议会选举于2019年同时举行。新宪法将赋予埃尔多安广泛的实权,包括任命副总统和部长,恢复其与正发党的关系,担任国家元首和政府首脑,履行实施内政外交政策职权,同时兼任武装部队总司令。同时总统有权同意或否决议会通过的议案,或者将议案付诸全民公决。由此,埃尔多安将成为高度集权的实权总统。

3.正发党一党独大格局确立

自2015年正发党单独执政失而复得以来,其一党独大地位逐渐确立,成为事实上完全掌权的“政权党”。一方面,埃尔多安的正发党四面出击强势打击政治反对派,尤其是排挤亲库尔德的人民民主党,取得权大势强的主导地位;另一方面,国内政治严重分化,反对党内部分裂陷入颓势而被边缘化,正发党相对优势进一步扩大。

正发党强势打击政治反对派。政治清洗后的国家重建和体制改革一直由正发党主导和把持,各党间政治协商名存实亡。正发党甚至动用国家机器直接清除人民民主党成员。政府对东南部库尔德聚居省的68个地区共计106名人民民主党的地方官员进行全面调查。包括联合主席德米尔塔什和费根•玉克塞克达在内的12名人民民主党议员,因涉嫌库尔德工人党和恐怖主义罪名被捕,引起反对党和欧盟质疑正发党试图政治化和控制司法部,弱化法治、人权、基本自由和议会民主的基础。 “侮辱总统罪”也被用来对付共和人民党对政府的批评言论。

在野党陷入颓势呈边缘化态势。在野党与执政党政治分化严重,同时在野党还面临自身内部分裂危机和党内权斗升级。在野党陷入颓势和被边缘化助推正发党主导优势扩大和一党独大地位稳固。马歇尔基金会资助的调查显示,社会政治倾向极化严重,正发党与反对党支持者之间的政治态度彼此对立和世界观截然不同。共和人民党和人民民主党坚决反对正发党修宪和总统制,民族主义运动党则在党争中与正发党亦步亦趋。其“倒戈”行为表明巴赫切利已“投靠”正发党,预示着反对党的分裂和式微,并引发该党党内争夺党主席的权斗。埃尔多安在该党内部权力斗争中给予巴赫切利强有力的支持。埃尔多安的支持得到了巴赫切利的投桃报李,后者暗示支持总统制,愿与正发党组建联合政府。民族主义运动党的公开分裂促成其与正发党的非正式联盟,政党势力分化重组,由此正发党对三大在野党的格局演变为正发党与民族主义运动党对阵共和人民党和人民民主党。土耳其在野党进一步式微,正发党一党独大格局确立,成为事实上的“政权党”。

4.强化社会控制和舆论监管

军事政变为强化对媒体监控和管制提供了合理性和合法性。政府加强警方行动,限制社交媒体传播,利用亲政府媒体宣扬土耳其的大部分异见由少数族裔与国外势力相互勾结而产生,以配合严打高压的库尔德政策。土耳其反对派媒体几乎销声匿迹,但政府仍不断施压,所剩不多的反对派媒体《扎曼日报》、《今日时代报》、世界新闻通讯社等被政府接管。官方及相关者运用恐吓、人事变更、诉讼甚至直接收购关键企业等手段,间接控制媒体。涉嫌恐怖主义和“侮辱或诽谤总统”是主要罪名,大量媒体人和作家因言获罪。因涉嫌“诽谤”埃尔多安而受到行政和司法调查的案件高达2000起。正发党政府肆意扩大反恐法适用范围和压制言论自由,违背民主制中法治、人权、自由等核心价值理念,言论自由成为政治问题而非法律问题,引发西方担忧土耳其正滑向不容异己的专制独裁。美国国务院年度人权报告认为压制言论自由是土耳其民主最严重的问题之一。严格监管舆论以及审查和过滤异议,无疑能在打击库尔德工人党、反葛兰运动和塑造政府形象方面引导舆论,强化政府对社会的控制,巩固埃尔多安统治权威,维护正发党执政合法性和霸权党地位。

总之,未遂军事政变以及土耳其国内形势变化和埃尔多安顺势而为将改变土耳其未来的政治生态。军事政变失败后,埃尔多安的清洗和集权行为最终改变土耳其政治生活、变轨民主进程和重塑政治结构,并导致埃尔多安对政权掌控力的空前强化,正发党成为难有挑战的实质上的政权党。

2

多元主义外交政策的现实主义再调整

2007年正发党蝉联执政后将倒向西方的外交政策转变为兼顾东西方平衡的多元主义外交,这一调整源于正发党外交设计者及曾任外长的达武特奥卢在继承新奥斯曼主义基础上提出的战略纵深理论。该理论以土耳其奥斯曼帝国的历史纵深和地缘战略纵深为基础,强调作为积极的参与者在中东以及周边地区扩展影响力,追求成为多极世界中的强国。土耳其不应将自己仅仅定位为连接东西方的桥梁,而要努力成为世界政治中承载地缘和历史责任的积极贡献者和中心国家,主动利用经济强劲的伊斯兰国家和北约盟国等多重身份积极寻求参与地区事务,推进国家利益和输出融合伊斯兰的民主制度。土耳其应在与美国、北约和欧盟关系保持和谐的同时,向东看发展与俄罗斯、中国或中东国家的关系,实现外交方向的多元化。“零问题外交”的出台则是新奥斯曼主义和战略纵深理论的积极外交实践。

但“零问题外交”因高估自身实力的目标定位、域外大国强势干预中东和误判形势变化而在后“阿拉伯之春”时代的中东变局中迅速瓦解,“零问题”外交目标几乎沦为“全问题”外交现实,土耳其带有扩张色彩的积极干预活动导致一度与叙利亚、以色列和埃及断交,与什叶派伊朗和伊拉克政府摩擦不断,并加剧既存动荡不安的地区局势。而中东乱局外溢反过来又催生土耳其国内恐怖活动频发、库尔德势力乘势坐大和难民潮涌动。土耳其兼顾向东看的外交转型成效不佳,“零问题”睦邻外交基本失败,而且过度扩张地区影响和日益独立自主的内外政策恶化了土耳其与西方的关系。土美在打击“伊斯兰国”组织,土欧在难民问题上分歧严重利益相悖,未遂军事政变和埃尔多安大肆清洗加剧了西方对土耳其国内政局的不安和民主倒退的指责,也再次激起了土耳其社会的反美情绪和对西方的深度质疑。正发党近年来多元主义外交政策调整的结果并没有实现东西方平衡,反而导致东西方同时失利,陷入外交相对孤立的困境。

为了摆脱面对内部和外部挑战时暴露出高度脆弱性的外交孤立困境,正发党政府在多元主义外交框架内进行了现实主义调整,抛开过往教派主义和民主推广的意识形态偏执,修正外交摩擦和利益冲突中的强硬姿态,与俄罗斯重修旧好,改善与周边国家关系。土耳其突破外交僵局的现实主义调整,一方面反映土耳其与西方盟友之间缺乏足够的政治互信,在与西方交恶后力图转向俄罗斯和周边以平衡西方影响力,同时满足国内欧亚主义者的政治期望;另一方面也体现土耳其延续新奥斯曼主义和战略纵深理论指导下以国家利益和外交空间最大化为目标的多元主义外交政策。

(一)土耳其的外交困境

未遂军事政变后,土耳其中东伊斯兰民主模式的典范形象也随之崩塌。土耳其“零问题”外交破产的重要原因是叙利亚政策走入死胡同。失败的对叙政策不仅困住土耳其自身,也是引发与俄罗斯、伊朗以及西方外交关系紧张的根源。当前,土耳其与西方在未遂军事政变、库尔德问题和叙利亚危机上龃龉不断,相互攻讦,陷入外交摩擦的恶性循环。及时调整外交政策,避免沉重的外交负资产严重损害国家利益,成为土耳其的当务之急。

1.土耳其伊斯兰民主模式危机

正发党自2002年起连续执政十几年,其奉行的经济自由主义、社会保守主义和政治民主化改革政策实现了伊斯兰与民主相融合,这不仅赢得大量国内选民支持,而且契合西方价值观并塑造土耳其的战略。经济增长、社会稳定、政治民主的土耳其模式也成为阿拉伯国家效仿的典范。正发党2007年再度执政开启多元主义外交转向后,在中东变局中推行带有明显扩张色彩和地区干预主义的外交政策,将阿拉伯之春中中东民众推翻独裁统治的反政府抗议视为输出民主和土耳其模式,引领中东历史性转变的良好契机。为此,土耳其积极支持埃及穆兄会和穆尔西政府,并因此开罪沙特、卡塔尔等海湾国家;武装叙利亚反对派推翻巴沙尔政权,而导致与伊朗、俄罗斯矛盾激化。但土耳其超越自身实力过于自信且意识形态化的外交政策,不仅没有带来期待中的新一波民主化转型浪潮,而且也未能再造奥斯曼空间和中东地缘政治格局,将土耳其塑造为地区领导者和伊斯兰民主典范。未遂军事政变及政治清洗将成为土耳其对外输出民主的污点和重要障碍。

“零问题”外交破产异化为“零朋友”困境在外部中断了土耳其民主扩展计划,而未遂军事政变则从内部侵蚀土耳其民主制度基础,加剧伊斯兰民主模式危机。正发党时期伊斯兰复兴和回潮与逆民主化倾向原本就在自我消解伊斯兰与民主相融合。土耳其模式国家形象在近年反政府抗议不断、国内政治极化、经济下行、“伊斯兰国”组织和库尔德工人党双重恐怖袭击中逐渐褪色。未遂军事政变反映了土耳其民主化巩固阶段尚未完成,民主运行机制有待完善,民主价值仍未内化为政治文化和通过必要妥协合作解决固有政治矛盾的行为标准。民主沦为世俗主义者、军人和葛兰运动争夺政治权力的工具,以及正发党巩固执政地位的手段。军事政变暴露了土耳其民主制度的内在缺陷以及调和伊斯兰与民主的局限性。正发党将民主工具化的背后是威权主义和民粹主义抬头。即时调整外交政策有助于埃尔多安通过打开外交局面增加集权的合法性,改善与摩擦国家经贸往来提振经济增长,寻求反恐合作伙伴应对国内安全形势恶化,从而挽救土耳其岌岌可危的伊斯兰民主形象。

2.叙利亚政策走入死胡同

正发党政府长期奉行推翻巴沙尔政权和打击库尔德武装的叙利亚政策,对叙政策已导致土耳其与叙利亚危机各方陷入严重政治对立和外交纷争。正如土耳其外交部副部长努曼•库尔图卢什所言,土耳其的叙利亚政策是“土耳其当前痛苦的根源”。土耳其未经授权向叙利亚出兵,面临国际合法性问题,实际上属于侵略行为。叙利亚向联合国控诉土耳其不断侵犯其边境。而土推翻巴沙尔政权在战略上也陷入被动和孤立。此前同样支持反对派和推翻巴沙尔政权政策的美国和欧盟已经将主要精力放在打击“伊斯兰国”组织上。不仅固执的倒巴政策限制了土耳其的斡旋空间和外交灵活性,而且加入叙利亚混战形成的溢出效应明显,对土耳其国内安全威胁极大。埃尔多安就称“叙利亚的混乱滋生了众多恐怖组织,比如‘伊斯兰国’、努斯拉阵线、民主联盟党及人民保护部队,土耳其深受其害”。尤其是,2016年库尔德民主联盟党和人民保护部队攻势迅猛,在叙利亚危机中乘势坐大,试图控制整个叙利亚北部和土叙边境,以便与土耳其东南部库尔德聚居区形成完整联通的区域。土耳其担心,一旦叙利亚库尔德人组建自治区,会对土耳其国内数百万库尔德人产生示范效应,危及土耳其国家安全和领土完整。但土耳其直接出兵叙利亚打击库尔德人又将面临外交和军事困境。土耳其军队打击叙利亚境内的库尔德武装后,俄罗斯和伊朗都对土耳其军队在叙利亚的军事行动感到不安。同时美国警告称,土耳其军队、叙利亚反对派与库尔德民主力量之间的冲突是不可接受的。在军事上,土耳其支持的反对派武装——叙利亚自由军难以守住所占地盘,土耳其军队在叙利亚继续推进将不可避免要面对俄罗斯支持的叙利亚政府军,俄罗斯可能在双方短兵相接之前就运用其威慑力。俄罗斯也不愿土耳其军队和自由军继续进攻叙利亚南部,尤其是阿勒颇地区。美国和北约对土耳其参与解放拉卡的行动也态度冷淡。土耳其在解决叙利亚危机中的影响力有限,当前美俄主导了叙利亚局势和未来政治安排,土耳其的叙利亚政策有被边缘化的风险。

3.与西方龃龉不断

土耳其与西方长达数十年的联盟关系中曾有产生纠纷的历史。这主要源于双方领导人对如何界定各自的利益产生分歧,尤其是双方对地缘政治、安全威胁的认知不同,以及在地区和全球政治、安全结构中扮演的角色不同。土耳其的帝国历史和地缘政治环境推动其努力避免被外部大国所主导,这有时被称为“色佛尔恐惧症”,同时决定了土耳其希望获取更多军事、经济和政治独立性以及影响周边国家的愿望,也成为战略纵深理论根据之一。近年来土耳其与西方龃龉不断,从土耳其的角度来看,美国及西方盟友利益优先的政策损害了土耳其的国家利益;而在西方看来,土耳其的战略调整偏离了西方战略同盟轨道。持续的外交摩擦削弱了双方的政治互信,进而放大矛盾引发更多现实利益冲突,最终损害战略同盟关系。

(1)土美战略分歧。冷战时期土美共筑遏止苏联的军事同盟。冷战结束终结了两极对峙也弱化了美国对土耳其的战略依赖,土耳其在西方的战略地位和作用明显下降,欧洲对以穆斯林为主体的土耳其入盟疑虑重重,美国对土耳其军事援助大幅削减。从西方遭遇的挫败感不断刺激土耳其反思自凯末尔时代以来的全面西化路线,推动其逐步调整对西方的外交战略。半个多世纪以来,土耳其是美国推进中东利益的战略性工具,伊拉克战争后土美关系出现裂痕,叙利亚危机则加剧了双方战略分歧。美国重返亚太等全球战略的调整逐渐将叙利亚冲突降级为反恐行动并满足于其温和的外交方式,以及美国武装叙利亚库尔德力量打击“伊斯兰国”组织,成为土美在叙利亚问题上的结构性矛盾和土美战略分歧的关键。美国保守主义者批评土耳其不是西方盟友,并历数土耳其背离美国的中东战略:拒绝加入反“伊斯兰国”组织联盟,倾向于穆兄会和哈马斯,与伊朗关系暧昧。

土美战略分歧既是国际局势发展和美国战略调整的结果,也缘于土耳其在新奥斯曼主义和战略纵深理论指导下追求独立自主多元主义外交战略的自然演化。正发党的新外交战略注重在非西方国家,如中东、北非、巴尔干等前奥斯曼帝国范围和其他拥有战略利益的地区采取积极进取的外交攻势,运用包括政治、经济、外交和文化等软实力实现战略目标。正发党该战略地缘政治诠释的基本前提为,西方势力在巴尔干、中亚和中东的扩张不符合土耳其的国家利益,因此必须扭转这种状况。达武特奥卢在理论中也强调以美国为首的西方国家对世界和中东的霸权带有深刻的偏见,无条件亲近西方的政策必须受到批判,美国对土耳其长期以来的外交干预必须受到抵制。土耳其的多元主义外交战略转向与美国战略调整迎面相撞,两国战略分歧在叙利亚危机后急剧升温,而在未遂军事政变后达到白热化,并导致难以调和的根本性国家利益冲突和政治互信流失。

(2)国家利益冲突。在叙利亚危机中,叙利亚化学武器危机和美国拒绝直接干预叙利亚是两国关系的转折点,科巴尼保卫战中土耳其左右为难的立场也恶化了其与西方的关系。土美关系紧张的根本原因在于对叙利亚政策的优先方向不同,土耳其的目标是推翻巴沙尔政权,打击、遏止库尔德武装和分离势力,因为土耳其认为正是巴沙尔政权和叙利亚内战催生了“伊斯兰国”组织;而美国和北约则优先关注消灭“伊斯兰国”组织。由于国内孤立主义情绪和避免重蹈伊拉克战争覆辙,美国拒绝直接派地面部队干预叙利亚危机和草率推翻巴沙尔政权,同时支持并依赖叙利亚库尔德民主联盟党作为打击“伊斯兰国”组织的主要地面力量,呼吁土耳其在出兵叙利亚的“幼发拉底河之盾”行动中停止与库尔德民主联盟党的冲突。库尔德民主联盟党一直是土耳其的心腹大患,叙利亚库尔德人在土叙边境自治或建国的前景引发土耳其患上库尔德焦虑症。欧盟则一面呼吁土耳其停止炮击人民保护部队,一面允许库尔德人及其组织在欧洲活动。库尔德问题已成为横亘在土欧关系及其加入欧盟过程中的巨大障碍。库尔德问题关涉到土耳其领土和主权完整、东南部和边境安全、民族政策和少数族裔权利、正发党选票以及叙利亚政策的成败,是土耳其内外多重矛盾的复合体,因此西方对库尔德人的支持严重损害了土耳其的核心国家利益。欧盟一直希望土耳其阻挡难民借道入欧。土耳其与欧盟就共同解决难民危机达成6项基本原则。但土欧难民协议在阻止难民流动的同时也加剧了双方外交博弈。土耳其批评欧盟未能兑现资金承诺,以及欧盟国家建立隔离墙、关闭边境将难民挡在土耳其的行为,同时反对难民危机在欧洲引发的种族主义、伊斯兰恐惧症和难民恐怖主义臆想症。欧盟坚持要求土耳其修改反恐法,导致土欧难民协议政治交易重要部分的免签谈判停滞不前。300万在土耳其的叙利亚难民成为土欧在免签、入盟、恢复死刑、政变清洗和修宪公投政治博弈中土耳其要挟欧盟的重要筹码。

(3)政治互信流失。美国怀疑土耳其提议在土叙边境建立安全区的意图并非保护难民,延续至2017年的“幼发拉底河之盾”军事行动的真正目的并非打击“伊斯兰国”组织,而是阻止库尔德民主联盟党和人民保护部队占据接壤的叙利亚北部。美国和北约对土耳其以叙利亚自由军取代叙利亚库尔德武装参与解放“伊斯兰国”组织大本营拉卡的合作闪烁其词,态度消极。政治互信流失不仅造成双方叙利亚政策协调的缺位,而且容易导致两国利益冲突的固化和战略分歧的扩大。未遂军事政变后,美国不仅未及时支持埃尔多安,反而呼吁土耳其调查军事政变时应保持克制,并抨击埃尔多安和正发党政府通过整肃军队和抓捕大批军官乘机控制军方。土耳其则怀疑美国提前知晓或直接参与军事政变,为葛兰分子活动提供各种培训。引渡旅居美国的葛兰回国受审也给土美互信和摩擦埋下长期隐患。欧盟将正发党政治大清洗斥为背离法治、人权原则和哥本哈根标准的反民主行为,同时警告土耳其恢复死刑将无法加入欧盟。土耳其则认为欧盟的双重标准只是拒绝其入盟的借口。未遂军事政变后的互疑破坏了土耳其与西方之间长期的战略互信,尤其是西方质疑土耳其的民主制度和埃尔多安本人、正发党的独裁、专政倾向,深化了双方裂痕,加速了土耳其外交再度调整和拥抱俄罗斯等非西方国家。“如果西方失去土耳其,那不是因为土耳其和俄罗斯、中国、中亚或伊斯兰国家的良好关系,而是因为西方自身的错误”。

(二)外交现实主义回归

土耳其四面树敌的外交政策接连受挫后,陷入孤立境地的正发党政府对此进行了调整,俄罗斯在土耳其军事政变时伸出的橄榄枝加速了这一调整。新总理耶尔德勒姆根据“赢得更多朋友而非敌人”的原则,向有过外交摩擦的俄罗斯、以色列、埃及发出和解信息,大幅转变外交方向,积极推动外交方向多元化转向。土耳其希望通过持续努力实现与邻国关系正常化以扩大中东和平圈,一方面,这将有助于巩固埃尔多安在国内和国际上的地位,缓解对他统治的批评;另一方面,也能改善土耳其影响地区政治、经济事务(尤其是叙利亚和伊拉克)的前景。

1.与俄罗斯重修旧好

此前,遭遇西方孤立经济一蹶不振的俄罗斯急需拓展外交空间,土耳其与美欧摩擦不断,拉拢远离西方的土耳其正是俄罗斯制衡、反击美欧的战略选择。当然,土耳其也需要改善土俄关系作为与西方博弈的筹码和相互牵制的工具。鉴于土耳其的地缘政治重要性和中东政治碎片化局势,与俄罗斯重归于好有利于协调彼此现实国家利益。俄罗斯与库尔德武装的密切关系以及在库尔德问题上灵活的政策空间也是笼络埃尔多安的重要筹码。土俄协调叙利亚政策有助于双方分别扶植叙利亚自由军和政府军,以代理人战争方式各自打击库尔德武装和“伊斯兰国”组织。2016年6月,埃尔多安致函普京,呼吁恢复两国传统友好关系,并对击落俄罗斯战机向普京表示深切悲痛。此后,普京与埃尔多安进行了通话,并取消了对土耳其部分制裁。而土耳其高度评价普京在未遂军事政变后致电埃尔多安。普京与埃尔多安2016年8月9日在圣彼得堡的会晤标志着两国正式和解。许多学者认为未遂军事政变是送给普京的礼物。善于相机谋利的普京主动接近并促使埃尔多安政府调整其外交方向。

关系正常化后,土俄建立了新的叙利亚问题机制以缓和两国的紧张关系,避免击落战机这类意外事故,并在叙利亚空域达成“君子协定”,协调战机行动。同时,两国在2017年阿斯塔纳会议上就叙利亚和谈达成停火协议,并在提供人道主义救援和寻求政治解决方案上形成共识。另外,土耳其需要俄罗斯的游客和出口市场以提振萎靡的经济,在低油价时代俄罗斯也需要土耳其合作建设新的能源通道改善经济状况。在2016年上半年,土耳其对俄罗斯出口比去年同期下降60.5%。俄罗斯到土耳其的游客数量较去年同期下降87%。双方和解后俄罗斯很快给予土耳其公民免签,同时协助土耳其与上合组织各国合作。土俄重归于好有助于双方继续实施多个互利互惠的项目,尤其是被搁置已久的“土耳其流”天然气管道项目。土俄经济具有互补性,希望双边贸易额达到1000亿美元。

尽管土耳其对俄罗斯采取一种实用主义的、规避风险的、合作的和区别化对待的立场,但土俄之间根本性分歧尤其是如何对待巴沙尔政权、库尔德问题以及叙利亚未来政治安排并未达成共识。除叙利亚危机外,土俄之间在塞浦路斯、车臣、亚美尼亚、格鲁吉亚和克里米亚等问题上也存在广泛的分歧,这决定了土俄之间难以形成高度互信的伙伴关系。土俄和解更多是互补利益即时结合下,土耳其平衡东西方向的多元外交再调整。

2.积极改善与地区内国家间关系

土耳其与以色列在2010年蓝色马尔马拉号事件后关系破裂,但两国都在寻找时机实现关系正常化。2016年土以在耶路撒冷签署协议,准备互派大使并逐步提升包括经贸在内多个领域的合作水平。土以和解一方面满足土耳其改善外交处境和美国协调两大中东盟友对立关系的政治期望;另一方面有助于提升双边经贸关系,建设天然气管道从以色列利维坦气田输气至欧洲。土耳其的伊朗政策似乎在以下两者间摇摆和交替:与伊朗竞争地缘政治影响力;与伊朗建立相对正常的政治和经济关系以维持地区稳定并确保获取伊朗的石油天然气。土耳其与伊朗关系紧张的根源在于叙利亚和伊拉克,作为叙利亚境内逊尼派和什叶派的幕后支持大国,土耳其与伊朗在叙利亚存在地缘政治竞争和面临代理人战争的风险,但经济高度互补的两国合作前景较为广阔。土耳其、伊朗与俄罗斯一起主导了2017年协调叙利亚内战停火的阿斯塔纳会议。土伊计划将双边贸易额提升至每年300亿美元,伊朗也承诺将确保土耳其能源安全。2016年7月正发党也表示,土耳其将很快派遣官员前往埃及讨论缓解两国紧张关系。陷入僵局的对叙政策同样是土耳其外交调整的重点。土耳其需要依赖叙利亚政府阻止叙利亚库尔德武装在土耳其边境建立自治政府。前总理达武特奥卢被普遍视为是土耳其叙利亚政策的设计者,他强烈支持叙利亚反对派反对巴沙尔政权。而达武特奥卢的辞职为土耳其的叙利亚政策的调整开启了大门。在对待巴沙尔去留问题上,土耳其也有松口迹象。未遂军事政变后,耶尔德勒姆声称,巴沙尔是解决叙利亚问题的一员,在政治过渡时期可以暂时留存。

土耳其多元主义外交的前期结果总体而言失败大于成功,错误的对叙利亚政策导致其零问题外交基本失败,向东看的外交转向成效也不理想,反而导致国内政治极化、经贸关系受损、恐怖活动不断和库尔德力量上升,同时与西方关系也因难民危机和未遂军事政变后的大肆清洗而恶化。土耳其不仅丧失了中东伊斯兰民主模式的典范作用,而且面临东西外交方向同时失利的孤立局面。自2016年始在未遂军事政变后加速的此轮重新改善与俄罗斯和中东各国关系的外交调整,被喻为土耳其外交“U型转向”和向实用主义回归。这种外交现实主义再调整并非抛弃西方或断绝与西方关系,而是仍维持新奥斯曼主义和战略纵深理论影响下积极进取的多元主义战略框架,一方面埃尔多安并未放弃扩大地区影响力的意愿,另一方面土俄和解可算重回东西方平衡外交轨道。

土耳其与西方关系的脆弱性和多变性根植于西方对土耳其国家身份定位和政治、文化认同问题,即土耳其到底是中东伊斯兰国家还是西方民主阵营中的一员。这既是西方的质疑和烦恼,也是土耳其自身的困扰。土耳其的地缘和历史决定了国家的多元身份,而国家身份多元性又造成国民主体认同撕裂以及自我认同与外界认同错位。这种矛盾表现在土耳其既不被视为伊斯兰国家也不被视为西方国家,而是亨廷顿眼中无所适从的国家。未遂军事政变后西方对土耳其的指责让土耳其人感到西方并未真正认可土耳其的民主,而“北约宁愿帮助库尔德人也不愿帮助我们”的普遍观念,让土耳其有一种被西方抛弃的强烈感觉。未遂军事政变后退出北约加入上合组织的威胁也是土耳其疏远西方而向东看的试探。但亲西方的凯末尔主义在土耳其外交中已根深蒂固,而且对于土耳其来说,不管是此前还是现在的俄罗斯都不是西方的替代性选择,土耳其与西方具有超过60年的制度化合作历史。土耳其平衡东西方的多元外交政策调整将延续至未来,但以西方为战略基轴和战略同盟的底色将长期不变。近年来土耳其意识到西方衰落对自身经济、安全和政治的消极影响,土俄和解以及外交政策东向回调一方面是土耳其试图抵消和对冲西方消极影响;另一方面也是向西方施压,在保存自我的同时尽早真正实现脱亚入欧的夙愿。西方的安抚政策和重建信任措施(如未遂军事政变后美欧高官还是相继访问土耳其,表态支持民选政府和埃尔多安),成为反制土耳其国内高涨的反美情绪和对西方的疏离感,防止土耳其进一步倒向俄罗斯的有效途径,也是稳定和维持双方特殊同盟关系的“护栏”,保障土耳其与西方关系不至于滑坡太远。如果西方真正抛弃土耳其,北约在中东的战略主导地位可能会被俄罗斯取代。西方当前急需土耳其在打击“伊斯兰国”组织、解决难民问题、推动叙利亚危机最终解决等方面的配合。土耳其与西方之间存在相互利益需要以及土耳其未变的亲西方外交基调是双方斗而不破的原因。西方也并非将土耳其视为打击“伊斯兰国”组织和阻止难民的临时工具,而是作为维系西方安全和繁荣的一个长期战略同盟,以及应对中东挑战极为重要的安全、政治和经济伙伴。

3

结语

2017年将是土耳其变革的一年。埃尔多安和正发党力推的修宪进程和总统制改革将在2017年4月举行的宪法草案全民公投中见分晓。毋庸置疑,经历2016年未遂军事政变后的政治大清洗,2017年埃尔多安和正发党的权力更加巩固,埃尔多安个人权威和声望日隆,正发党一党独大地位进一步确立和巩固,土耳其政治生活中威权倾向愈发明显。

2017年随着美国新总统特朗普上任后,叙利亚危机可能迎来转机。特朗普对土耳其的相对友好态度也可能改变土耳其当前亲俄疏美的态势。如果土美在2017年弥合分歧,突破障碍,双边关系回暖升温,土耳其与西方关系将更上一步台阶。而俄罗斯在土耳其外交中的分量将相对下降。但是,如果土美在关键问题即库尔德问题上没有突破,则两国关系还可能继续恶化。土耳其与美国、欧洲之间围绕民主价值标准的争吵不会消停。不管怎样,土耳其亲西方的外交基调在未来一段时间应该都不会变。未来土耳其的叙利亚政策仍会随美俄在叙利亚的博弈而起舞,但土耳其已经表现出更大的政策灵活性和转圜空间。

原文载《国际关系研究》2017年第二期。

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