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【恐怖主义】马勇 赵芳昀:阿富汗的恐怖主义及其国际治理
2016-08-16 23:36   审核人:

【恐怖主义】马勇 赵芳昀:阿富汗的恐怖主义及其国际治理

内容提要:阿富汗自 2005 年始沦为恐怖主义的重灾区,恐怖主义威胁呈现愈演愈烈之势,显然这与美国的反恐战略失误直接相关,也与阿富汗政府国家治理能力虚弱密不可分。根除恐怖主义是阿富汗国家治理的重任之一,而与此相应的国际治理则更为重要。阿富汗恐怖主义的国际治理既包括多边层面的国际治理,也包括双边层面的国际治理。国际治理主体之间关系错综复杂,难以形成合力。因此,阿富汗恐怖主义的国际治理前景不容乐观。

1阿富汗恐怖主义的国际治理亟待加强

(一)“9·11”事件以来阿富汗的恐怖主义态势

“9·11”事件以前阿富汗恐怖主义问题并不严重,“9·11”事件后阿富汗恐怖主义威胁逐渐凸显,至2005年始沦为恐怖主义的重灾区,其后阿富汗无论恐怖袭击次数还是造成的死亡人数和受伤人数均居高不下,2012年以来更是呈现愈演愈烈之势。

阿媒体发布报告称,2015年上半年,阿共发生5363起恐怖袭击事件,阿军警共击毙14597名武装分子,另有1485名军警和917名平民丧生。[1]自美国发动“持久自由行动”起,阿富汗就已成为当今世界反恐的主战场之一,也成为国际反恐合作的重点国家之一。

尽管基地组织已被打垮,塔利班政权被推翻,本·拉登也已被击毙,但阿富汗的恐怖主义形势依然严峻。

基地组织几经整合,在阿富汗仍然是是颇具影响的国际恐怖组织;塔利班依然频繁发动恐怖袭击,造成严重伤亡;“哈卡尼网络”和“虔诚军”日渐活跃尤其值得注意的是,“伊斯兰国”在阿富汗的影响正在扩散,已有多个恐怖组织向“伊斯兰国”宣誓效忠。

(二)阿富汗恐怖主义的主要特点

1.恐怖主义与国际贩毒活动紧密结合

阿富汗的毒品资金主要通过鸦片种植和毒品加工保护费、毒品国际走私通道保护费、毒品销售资金这三种方式流向塔利班以及基地组织手中,成为恐怖组织源源不断的经济来源。

阿富汗罂粟种植问题不仅难以彻底解决,而且一再反弹。2014年阿富汗鸦片种植面积和总产量分别增长了7%和17%;种植面积从2013年的近21万公顷增至2014年的22.4万公顷。阿富汗恐怖主义的蔓延与毒品走私猖獗有着密切联系

2.自杀式袭击频繁发生

近年来,阿富汗自杀式袭击一再发生。2015年6月30日,塔利班对驻喀布尔北约“坚定支持任务”车辆发动自杀式爆炸袭击,造成包括袭击者和平民在内2死22伤。

7月7日,北约驻阿部队车辆在喀布尔遭自杀式袭击,造成3名外国人受伤。8月7日,喀布尔警察学院遭自杀式炸弹袭击,造成26死27伤。[1]自杀式恐怖袭击在持续蔓延,表明阿富汗恐怖主义形势日趋严峻。

3.反美色彩浓烈

阿富汗恐怖主义势力普遍具有强烈的反美倾向。基地组织从建立之日起,就公开把矛头指向美国。1998年2月,乌萨马·本·拉登与阿伊曼·艾尔·扎瓦赫里以“世界伊斯兰前线”的名义发布“圣战宣言”,呼吁将杀死生活在世界任何地方的任何美国人“作为任何国家的每一位穆斯林的个人责任,只要他能够这么做”。

基地组织一再制造震惊世界的针对美国目标的恐袭事件,是当今世界主要的反美恐怖主义势力之一。恐怖主义不仅对阿富汗本国已构成最为严重的安全威胁,而且殃及其周边国家特别是巴基斯坦等国家的安全与稳定。

阿富汗恐怖主义态势清楚地表明,美国的反恐战略存在严重失误,以至于历经14年不能有效抑制阿富汗恐怖主义势力及其影响;阿富汗国家治理能力虚弱,在反恐方面不得不严重依赖国际社会的帮助。

根除阿富汗恐怖主义既需要增强阿富汗国家治理能力特别是有效打击和预防恐怖主义的能力,更需要有效的国际治理。

国际反恐合作中的国际治理,即相关国家通过双边或多边形式以及在特定国际组织框架下展开反恐合作及相关能力建设,以达到有效打击和预防恐怖主义目的的综合体系或机制,既包括相关国家之间的直接的合作机制,也包括一些国家之间通过建立国际组织和订立国际条约、协议和规则所形成的国际合作解决机制。

前者包括大量的国家之间的双边合作机制,涉及人员培训、技术的无偿转让、资金援助、安保体制的建立等合作方式,并覆盖情报交换、罪犯引渡、资金冻结、海关与移民、警察与司法、防止大规模杀伤性武器扩散、派驻反恐维和部队等各个领域。“9·11”事件以来,在阿富汗反恐领域国际治理已呈现多层次的发展格局。

2阿富汗恐怖主义的国际治理

(一)多边层面的国际治理

1.国际组织框架下的国际治理

联合国在“9·11”事件之前就已介入阿富汗恐怖主义的国际治理。1999年10月15日安理会通过第1267号决议,决定成立联合国安理会制裁“基地”组织和塔利班委员会。

之后至2014年安理会先后通过第1333号、第1390号、第1455号、第1526号、第1617号、第1735号、第1822号、第1904号、第1989号、第2083号和第2161号决议,对制裁制度进行调整或强化。

这些制裁措施包括冻结资产、限制旅行和武器禁运等。2011年6月17日联合国安理会通过对塔利班和“基地”组织分别进行制裁的决议,以支持阿富汗实现国内和平的努力。联合国在阿富汗恐怖主义治理中发挥着不可或缺的作用。

毋庸置疑,作为国际组织的北约与美国一道在阿富汗恐怖主义的国际治理中发挥了主导性作用。2003年8月11日,在联合国授权下,北约部队进入喀布尔,正式执掌国际安全援助部队的指挥权,开始在阿富汗承担维和与反恐任务。

北约帮助阿富汗政府建立并培训了一支规模达20余万人的国家安全部队。北约在阿富汗的维和行动在帮助组建阿富汗安全部队、开展战后重建工作和初步参与打击毒品种植与交易方面取得了一定的成效。[5]

2014年9月4日北约秘书长拉斯穆森宣布了北约2014年年底从阿富汗撤军后的短期、中期和长期非战斗任务计划。拉斯穆森表示,北约2014年底从阿富汗撤军后,将重点致力于三方面的任务:

一是短期内,在北约主导的“支援阿富汗任务”框架内,由北约盟国及其他参与方一道承担向阿安全部队提供培训、咨询和协助等非战斗任务;

二是中期内,北约将向阿富汗安全部队提供资金援助,北约重申将在2017年前向阿政府提供用于维持军事力量的援助资金;

三是长期看,北约将在2010年峰会上签署的协议框架内构建北约-阿富汗持久伙伴关系。[6]

这一安排表明北约从阿富汗撤军后将长期致力于阿富汗安全能力建设,为其恐怖主义治理提供有力的支持。

上海合作组织(以下简称上合组织)的多个成员国是阿富汗的邻国,加之地缘战略地位的重要性,上合组织试图在阿富汗恐怖主义的国际治理中发挥建设性作用。

上合组织与阿富汗于2005年11月4日签署《上海合作组织与阿富汗伊斯兰共和国关于建立上海合作组织-阿富汗联络小组的议定书》。

2008年8月,在杜尚别峰会上上合组织决定加强上合组织-阿富汗联络组的工作和筹备召开阿富汗问题特别国际会议,并提出联合国安理会授权国际安全援助部队在阿富汗打击毒品生产和走私的建议。

2009年上合组织发表了《上海合作组织成员国和阿富汗伊斯兰共和国关于打击恐怖主义、毒品走私和有组织犯罪的声明》,签署了《上海合作组织成员国和阿富汗伊斯兰共和国打击恐怖主义、毒品走私和有组织犯罪行动计划》。

2012年6月,上合组织北京峰会发表《上海合作组织成员国元首关于构建持久和平、共同繁荣地区的宣言》,指出:“成员国支持阿富汗建成独立、中立、和平、繁荣和没有恐怖主义、毒品犯罪的国家,认为阿民族和解进程应由阿人主导、阿人所有。

成员国支持联合国在协调解决阿富汗问题的国际努力中发挥主导作用。成员国将协助阿富汗人民进行国家重建。成员国决定给予阿富汗上合组织观察员地位

特别是印度和巴基斯坦加入上合组织后,阿富汗问题在上合组织框架内必将受到更多的重视,有可能更好地推动阿富汗恐怖主义的国际治理。

2005年11月,在南亚区域合作联盟(以下简称南盟)峰会上阿富汗加入南盟,成为南盟第八个成员国,此次峰会发表了《达卡宣言》,与会各国一致同意在反恐领域采取联合策略。

2008年8月,第15届南盟峰会在斯里兰卡首都科伦坡举行,南盟各国领导人为推动南亚区域反恐的机制化,就加强司法合作、引渡恐怖分子等问题展开磋商;会议通过的《刑事司法互助协议》为成员国安全力量之间的进一步合作提供了法律框架,从而为成员国之间在追踪、逮捕、移交犯罪分子和恐怖分子等方面提供便利。

2010年6月,南盟内政部长在伊斯兰堡举行会议,在会议通过的决议中反恐被列为首要议题。南亚各国内政部长认为,恐怖主义对本地区的和平与安全构成严重威胁,进而影响到地区合作、繁荣以及邻邦的友好关系,因此各国同意进一步加强区域反恐合作。遗憾的是,南盟框架下的反恐合作至今未能取得显著成效,在阿富汗恐怖主义的治理中未能发挥应有作用。

2.其他多边合作层面的国际治理

(1)有关的国际会议机制

伊斯坦布尔进程和亚洲相互协作与信任措施会议(以下简称“亚信会议”)为凝聚国际共识,推动阿富汗重建,进而为阿富汗恐怖主义的国际治理创造有利条件

2011年11月2日,阿富汗问题国际会议通过了《阿富汗地区安全合作伊斯坦布尔进程》,这一机制有14个成员国和28个支持方,是目前唯一由地区国家主导的关于阿富汗问题的合作机制,为促进阿富汗重建与和解发挥了积极作用。

2014年10月31日,伊斯坦布尔进程第四次外交部长会议在北京举行,李克强总理发表讲话,就解决阿富汗问题提出了五点主张,并呼吁国际社会携手促进阿富汗和整个地区的安全与繁荣。“亚信会议”的宗旨是在亚洲国家之间讨论加强合作、增加信任的措施。

2014年5月,亚信会议第四次峰会在上海举行,47个国家和国际组织的领导人和代表出席了会议。此次会议发表的《上海宣言》强调:恐怖主义、暴力极端主义和毒品是对阿富汗及本地区内外的安全与稳定构成的严重威胁

推动阿富汗、地区国家和国际社会之间的密切合作以应对恐怖主义挑战,包括摧毁恐怖分子庇护所、切断恐怖主义资金来源和技术支持、帮助阿打击非法制贩毒品和推广替代种植等。

“亚信会议”是亚洲国家在安全领域加强合作、增强互信的地区多边论坛,有潜力在阿富汗问题上发挥积极影响。

(2)三边合作框架

在阿富汗恐怖主义的国际治理中,还存在多个以阿富汗问题为中心的三边合作框架。土耳其-阿富汗-巴基斯坦三国峰会自2007年开始举办。

2008年12月在安卡拉举行的第二次三方峰会上,各方达成一致将安全合作拓展到军事合作、打击恐怖主义和毒品走私领域。

2014年2月13日,第八届土耳其-阿富汗-巴基斯坦峰会在土耳其首都安卡拉举行,会后三国共同发表了旨在推进阿富汗和平进程的联合声明。

声明强调了为实现阿富汗和平进程,在阿富汗宪法框架内达成政治共识的重要性,并呼吁阿富汗塔利班积极参与推进阿富汗和平进程。

至今,三国峰会已经召开了8届,重点是加强反恐合作。2009年6月15日,俄罗斯总统梅德韦杰夫、巴基斯坦总统扎尔达里、阿富汗总统卡尔扎伊在莫斯科举行会谈,商讨建立三边合作机制,解决反恐问题和周边安全等问题。

尽管俄巴两国都是对阿富汗具有重要影响的国家,这一机制至今并未有效运作起来。中国、阿富汗、巴基斯坦三国于2012年建立了三方对话机制,并在北京和伊斯兰堡进行了对话,初步探讨了三方在安全领域的合作的可行性。

2012年2月28日至29日,中国、阿富汗、巴基斯坦三方对话会议在北京举行,商议如何促进阿富汗实现政治和解,此次会议被外界视为是中国“第一次公开地、直接地”参与稳定阿富汗政治局面的努力。显然,在阿富汗问题上中国与巴基斯坦需要保持有效、充分的沟通。

2012年4月13日,在莫斯科举行的中国、俄罗斯和印度三国外长会晤将阿富汗问题列入会晤的重要议程。2015年2月2日,中国、俄罗斯和印度外交部长第十三次会晤在北京举行

外长们认为,国际社会履行对阿富汗在民事和安全领域的长期援助承诺至关重要,同时支持联合国在促进阿富汗和平与稳定方面继续发挥核心协调作用。

印度在南亚享有重要的地位和影响,决定了中俄两国在阿富汗恐怖主义治理问题上必须与印度积极协调。

2013年4月4日,中国、俄罗斯、巴基斯坦阿富汗问题三方对话在北京举行,三方表示将共同致力于维护阿富汗和本地区的和平、稳定与安全,支持“阿人所有,阿人主导”的和解进程,支持上合组织在阿富汗问题上发挥更大作用,还探讨了在伊斯坦布尔进程框架内加强反恐、禁毒等领域合作。

这一机制有望在阿富汗问题特别是恐怖主义治理上发挥越来越重要的作用。尽管以上多边合作框架机制化程度较低,但关于阿富汗问题的讨论与沟通对于相关国家开展对阿富汗恐怖主义的国际治理不乏积极意义。

(二)双边合作层面的国际治理

在对阿富汗恐怖主义双边合作层面的国际治理中,美国处于首要地位,巴基斯坦能够发挥特殊作用,中国、印度、俄罗斯、伊朗等国家各自扮演着不同角色

1.美国

2001年10月7日,以美国为首的国际联军开始对阿富汗基地组织和塔利班实施军事打击,标志着以反恐为名义的国际战争的开始。

美国在阿富汗采取的反恐军事行动赢得了空前广泛的支持。这场战争不仅打垮了“基地”组织,而且打败了塔利班政权,应该说达到了预期的战争目标。

然而,美国所主导的对阿富汗恐怖主义的军事打击行动一直饱受争议,尤其是造成平民伤害引发了阿富汗民众乃至官方对美国的严重不满。

2015年10月3日,位于阿富汗北部城市昆都士的“无国界医生”援助机构创伤中心遭到美军空袭,共有至少22人死亡,其中包括12名无国界医生工作人员和10名病人。

国际舆论一片哗然,联合国等国际组织对此强烈谴责。在阿富汗的禁毒行动中美国禁毒署扮演了积极的角色,在驻阿富汗大使馆设立了专门禁毒的主管办公室,负责搜集阿富汗毒品生产与走私的情报并协调禁毒行动等。

2004年美国禁毒署与国务院、国防部等部门合作,在阿富汗联合实施禁毒行动。禁毒署制定并实施“五根支柱计划”,以增强阿富汗禁毒实效。

2005年3月美国禁毒署还向阿富汗派出了外国咨询及支援服务队,与海豹突击队联合展开禁毒斗争。

禁毒行动的成败对阿富汗恐怖主义治理成效有着不可低估的影响。2012年5月,美国与阿富汗政府签署“美阿战略伙伴协议”,美国将阿富汗定位为“非北约主要盟友”地位,并承诺在2024年前在社会经济、国防安全、制度建设等方面为阿富汗提供长期协助,帮助维护阿富汗主权独立、领土完整和国家统一。

2014年9月30日,阿富汗政府代表与美国政府代表签署了《双边安全协议》,为美军在2014年后继续驻留阿富汗提供了法律依据。

据统计,美国在2002~2012年对阿富汗的援助总额达830亿美元(其中包括培训、装备阿富汗国民军与国家警察部队的510亿美元),如果算上美军在阿富汗的军事费用支出,美国的花费则约为5570亿美元。毋庸置疑,美国的援助对于阿富汗恐怖主义治理功不可没。

2.巴基斯坦

巴基斯坦是阿富汗的重要邻国,两国同属于伊斯兰世界,而且巴基斯坦与塔利班有着千丝万缕的联系。

无论是对恐怖主义势力、毒品走私的直接打击,还是阿富汗难民问题、民族和解等问题的解决,阿富汗政府都需要借重巴基斯坦,因此,巴基斯坦在阿富汗恐怖主义治理中具有非常特殊的作用。

近年来,阿巴关系总体上呈现持续改善和发展态势,两国领导人接触、互访频繁,双方就反恐合作方面达成共识,但仍出现一些波折。

2015年8月21日,阿第一副总统杜斯塔姆表示,14年来巴基斯坦在反恐方面对阿缺乏诚意,阿应断绝与巴外交关系。

在阿富汗恐怖主义治理中,巴基斯坦无疑是关键角色之一,而且巴基斯坦恐怖主义的治理状况也将直接影响阿富汗恐怖主义治理进程。

3.其他国家

中国、俄罗斯、印度、伊朗等国家也因各种利害关系、凭借各自优势在阿富汗恐怖主义的国际治理中发挥不同作用。2002年12月,中国与阿富汗签订了《睦邻友好宣言》,表示支持阿富汗重建。

中阿两国于2004年3月和2006年6月签署《喀布尔睦邻友好禁毒宣言》和《中阿睦邻友好合作条约》。

2012年6月,阿富汗总统卡尔扎伊访问中国并出席上合组织峰会,胡锦涛主席与卡尔扎伊总统会晤时明确表示双方要加强安全合作,共同打击“三股势力”和贩毒等跨国犯罪

9月22日,中阿两国高层会晤,双方表示要加强安全和经济等领域的合作并签署了相关协议,其中包括中方帮助阿富汗训练警察等内容。

2013年11月24日至26日,中国外交部涉外安全事务司司长邱国洪访问阿富汗,与阿外交部第三政治司司长巴辛共同主持双边反恐交流磋商。

从2001年至2014年10月阿富汗问题伊斯坦布尔进程第四次会议召开之前,中方在免除阿富汗到期债务的同时,向阿富汗提供了15.2亿元人民币的无偿援助,同时在物质援助、基础设施建设、人员培训等方面为阿富汗重建做出了重要贡献。

中国为阿富汗国家治理能力建设以及恐怖主义治理作出了积极贡献。在塔利班统治期间,俄罗斯坚定支持反塔联盟,与塔利班交恶。阿富汗新政府成立后,俄罗斯很快同阿富汗恢复了正常邦交关系。

俄积极支持阿和平重建,关注阿毒品走私等问题。2009年以来阿富汗与俄罗斯的军事安全合作不断推进,尤其是美军大规模撤出阿富汗以来,俄罗斯对阿富汗问题的投入有所加大特别是对其恐怖主义形势的关切显著增强。

2006年至2013年,卡尔扎伊总统访问印度达8次之多,双方就印度援阿重建、加强反恐合作、推动经贸往来和区域合作等问题达成共识。2011年10月卡尔扎伊总统访印期间,阿印两国签署了战略合作伙伴协议。

自2001年阿富汗重建启动以来,印度与喀布尔一直保持密切合作,并向阿提供了20亿美元的援助。印度在阿富汗恐怖主义治理进程中的作用可能日渐增大。伊朗是阿富汗的重要邻国之一,两国在历史、文化、宗教、民族等方面一直保持着密切的联系。

2013年8月,阿伊两国政府签订战略合作协议,根据此协议,阿伊两国将在军队训练、打击武装叛乱、打击有组织犯罪、军事行动协助等方面进行合作。伊朗与阿富汗互动的增强使美国不安,必将受制于美阿关系的态势,在阿富汗恐怖主义治理进程中伊朗难以扮演重要角色。

3结 语

对阿富汗恐怖主义的国际治理,不仅符合阿富汗安全与稳定的需要,也符合地区和平与发展的需要。

但是,在这一治理过程中隐含着各治理主体维护、扩大本国利益的考量,甚至存有大国重塑地缘政治版图的企图,加上历史恩怨的影响,参与治理的各方之间关系错综复杂,难以形成合力。

事实上,在美军大规模撤离阿富汗之前,美国及北约在阿富汗恐怖主义国际治理进程发挥着主导性作用。但是,由于美国反恐战略失误、盟国不愿全力配合等因素,美国主导的国际治理未能达到预期目的。

美军撤出后,阿富汗恐怖主义国际治理格局必然发生一些变化,美国在阿富汗的影响力势必下降。

参与阿富汗恐怖主义治理的其他国家也都难孚众望,不能挑起主导这一国际治理进程的重担。中、俄等国呼吁联合国发挥主导作用,然而从意愿和能力看,联合国都难当大任。

阿富汗现政府与国际治理主体之间的关系、国际治理主体之间的关系、国际治理主体与塔利班之间的关系,成为阿富汗恐怖主义国际治理的三条主线。

阿富汗现政权强烈的亲美、亲西方倾向使俄罗斯、伊朗等国不安与警惕;美国与巴基斯坦、伊朗以及俄罗斯等国的关系时有起伏、一再出现紧张情势;印巴两国的竞争与博弈将长期困扰着阿富汗;塔利班与俄罗斯、伊朗等国关系不和,而且至今仍与美国严重对立。

平衡好各方关系对于治理阿富汗恐怖主义成效十分重要,而如何平衡各方关系对阿富汗当局及其领导人外交智慧无疑是重大考验。

解决阿富汗恐怖主义问题,阿富汗国家治理和国际治理不可或缺,显然在过去的十余年里国际治理发74挥了更为重要的作用,尽管也不是很成功。

伴随美军的撤出、阿富汗国家治理能力的增强,在反恐领域阿富汗政府将承担更多的责任。

消灭恐怖主义势力、阿富汗政治和解及宗教极端主义的去极端化等目标的实现都离不开有效的国际治理,然而在短期内影响阿富汗恐怖主义国际治理成效的主要因素不会有大的改观,因此,阿富汗恐怖主义的国际治理前景不容乐观。

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