2017-03-30 王明昌 国关国政外交学人
学人简介
作者系中国现代国际关系研究院中亚研究室助理研究员、博士研究生
内容提要
乌兹别克斯坦独立后确立的以马哈拉为标志的国家治理体系和公民自我管理模式，为中国提供了一个有借鉴意义的标本。
马哈拉是乌兹别克斯坦的基层社会组织具有悠久的历史和传统。独立以来，乌兹别克斯坦政府非常重视马哈拉的社会作用，不断改良和完善其组织形式、产生方式、工作职能等将它逐渐打造成继承传统文化维护社会稳定的重要基层自治组织。2016年9月2日，乌兹别克斯坦首任总统卡里莫夫病逝,结束了其长达26年的执政生涯。12月4日，乌顺利举行新总统大选，选民投票率高达87%，最终前总理米尔济约耶夫以超过88%的支持率高票当选新总统。在整个权力交接的过程中，乌兹别克斯坦国内政治氛围和民众情绪十分稳定，没有出现任何恐慌和骚乱，这与马哈拉的社会稳定作用密不可分。可以说，传统社会组织马哈拉在乌兹别克斯坦的社会转型和政权交接中发挥了重要作用。本文在简单分析马哈拉的构建过程、社会作用基础上，提出了对中国国家治理和基层社区建设有一定借鉴意义的几点思考。
1马哈拉的形成
马哈拉（古阿拉伯语意为“公社”、“城镇社区”）是历史上中亚穆斯林聚居区的居民自治组织，其大小和功能类似于中国现代城市中的社区，或农村的村委会。当前，以马哈拉命名并赋予全新内容的社会组织主要分布在乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦等国。其中，乌兹别克斯坦的马哈拉因历史悠久、分布广泛、保存完整、作用突出、影响较大而最具代表性。
乌兹别克斯坦全国共有约1万个马哈拉，遍布城市和农村。马哈拉大小不一，城市马哈拉相对较大人数从1000人到3000人不等；农村马哈拉则较小，人数大多为450-800人。人们的生活同马哈拉息息相关，乌兹别克人称“没有人不受马哈拉的影响即使总统也不例外”。
最早关于乌兹别克斯坦马哈拉的文字记载是纳尔沙希（Narshakhi）的《布哈拉史》，该书指出在1100多年前的布哈拉城就已经存在多个马哈拉。在古代乌兹别克诗人的描述中，赫拉特城由100多个小城组成，这里的小城应该就是马哈拉。另据乌学者研究，塔什干市的马哈拉历史悠久，其中奥比纳纳扎尔（Обинаназар）、撒马尔罕达尔沃兹(Самарканддарвоз)、卡玛隆(Камалон)、萨哥卜(Сагбон)等马哈拉都有600多年的历史。
乌兹别克斯坦马哈拉的产生和发展与该地区独特的地理环境、生产方式、民族结构、宗教文化等诸多因素有关。乌兹别克斯坦位于中亚河中地区（阿姆河、锡尔河流域），自古便以农业种植业和家庭畜牧业为主，绿洲经济发达。同时，由于占据古丝绸之路的交通要道，手工业和商业历史悠久。手工业的发展促进了根据生产关系建立的组织的出现具有同样手工技能的人聚集在一起，实行分工合作，成为马哈拉的经济基础。乌学者对乌境内的萨伯力杰珀（Сополлитеп）遗址研究认为，有8个家庭独立于村落聚集在一起，这种由生产关系组合在一起的组织应该是马哈拉最早的原型。此外对乌兹别克斯坦马哈拉研究后可发现，大部分马哈拉（尤其是古代的马哈拉）是根据手工业区分和命名，比如“铁匠马哈拉”、“陶工马哈拉”、“珠宝商人马哈拉”等，这也印证了手工业对马哈拉的形成产生了重要影响。
商业贸易也是促使马哈拉形成的重要因素。中亚河中地区的民族自古就有经商传统，从早期的粟特人到近现代的安集延人、撒马尔罕人等都是闻名世界的商业民族代表。商业贸易是中亚地区城市诞生的主导因素，许多城市如撒马尔罕和布哈拉都曾商贾云集。此外，马哈拉的社会活动中心——茶馆的诞生也同商业贸易有紧密联系。起初人们在商路驿站旁建起茶馆，用来招待过路商队。伴随本地手工业的发展，茶馆逐渐成为村民同商队进行商业谈判的场所并演变为处理马哈拉内部生活、日常事务的中心。时至今日，茶馆依然是乌兹别克斯坦马哈拉的重要社会活动中心。
除经济因素外，民族成分的复杂也是形成乌兹别克斯坦马哈拉的重要原因。中亚历史上是各民族杂居融合的地区，这里既有游牧民族的后裔，也有定居农耕民族，阿拉伯人、波斯人、突厥人、蒙古人等都曾在此驻留。因此，在多民族大杂居小聚居的背景下，以民族成分划分居住区域成为习惯，出现了以族名命名马哈拉的现象。
另外一个影响因素就是伊斯兰教的传入。马哈拉不是伊斯兰教组织，但是伊斯兰教却是马哈拉的精神内核。伊斯兰教本身所具有的内聚性是马哈拉内部稳定团结的重要保障，是马哈拉得以传承至今的重要原因。乌兹别克斯坦的每个马哈拉均建有清真寺，它是马哈拉的精神中心。在马哈拉，婚庆、丧葬和大型节日的庆祝都有宗教人员的参与。直到今天，马哈拉内居民的所有行为仍然以伊斯兰教教义倡导的道德标准作为约束准绳。
16—17世纪是现代乌兹别克民族的形成时期，迁入河中地区的游牧民族不但接受了农业生产方式，还接受了伊斯兰教和传统社会组织方式——马哈拉。同时，游牧民族按血缘划分的传统也得到了沿袭，具有血缘关系的亲戚居住在同一个马哈拉氏族长老议事的传统也得到保留。乌兹别克民族的希瓦、布哈拉、浩罕三个汗国时期是现代马哈拉的形成时期。
苏联时期，全苏境内一切带有伊斯兰教色彩的组织都遭到限制，马哈拉的社会作用受到极大抑制，取而代之的是村民委员会和城市的街道委员会。直到苏联末期，马哈拉的地位有所恢复，但此时仍主要作为维护国家稳定和宣传党政思想的工具。
1991年，中亚各国独立后，各国政府都面临着新生民族国家意识形态体系的重建任务，从本民族历史和伊斯兰宗教文化中汲取营养，建立新的社会核心价值观和主流文化体系，成为各国政府及时填补原苏联思想体系被否定后的社会精神空白的首选。而乌兹别克斯坦的政治和社会转型使马哈拉获得了重生。独立之初，乌兹别克斯坦政府更多是希望利用马哈拉恢复传统文化，凝聚面临信仰缺失危机的人们。但随着马哈拉社会功能的不断完善，马哈拉辅助政府管理社会的角色才日益明显，其运行机制才不断规范。
2马哈拉的现状
独立后，乌兹别克斯坦政府通过制定相关法律，逐步规范马哈拉的组织架构，使其自治功能不断完善。而且，马哈拉覆盖了乌兹别克人的所有生活领域，“每个人从出生到去世都离不开马哈拉”。组织架构。1999年4月，乌兹别克斯坦颁布了《市民自治组织法》（《Об органах самоуправления граждан》），明确了马哈拉的社会地位、组织结构和主要职能。2004年4月，乌颁布了《市民大会主席（长老）及其顾问选举法》（《Закон О выборахпредседателя (аксакала) схода граждани его советников》，简称《选举法》），进一步完善了马哈拉主席、顾问团、委员会成员等选举的具体流程和方式，保障其依法产生。
（1）权力机构。市民大会（сход граждан）是马哈拉的最高权力机关，由马哈拉内常住的成年居民组成。市民大会有权在所属领域作出决定，其有如下权力：选举市民大会主席及其顾问团，确定主席顾问团和市民大会会议（Кенгаш схода граждан）的组成人数；根据主席的建议任命市民大会的责任秘书；选举主要业务委员会主席及成员每季度听取他们的汇报；监督法律、条例和市民大会决议的执行情况；监督财务支出，选举市民大会监察委员会，每季度听取委员会的汇报；依法制定马哈拉内的绿化和装修计划；监督政府对低收入困难家庭救助工作的落实情况；执行法律规定的其他任务等。
（2）行政机构。马哈拉的行政机构由市民大会主席及其顾问团组成。《选举法》规定，马哈拉主席由市民选举产生每届任期二年半，一般由社区内退休的、有威信的长者担任政府每月象征性地发放工资。顾问团一般由10人左右组成，主席人选需得到相应基层政府领导人的同意。主席和顾问团的主要职责是利用伊斯兰教的道德约束，管理马哈拉内所有成员，维护集体利益，保障内部团结。具体包括：召集市民大会；向市民大会推荐主席顾问团、责任秘书、业务和行政委员会主席及成员的候选人；担任调解委员会主席；接受市民的申诉和建议；倡导邻里互助，帮助困难家庭和孤寡老人；处理家庭纠纷；改善居住环境；组织大型节日和家庭婚丧活动；负责青少年的传统文化教育；帮助处理房屋买卖、集体手工业等。
2016年5-6月，乌兹别克斯坦全国的马哈拉举行主席及其顾问团的换届选举共选举出9764个主席和10.5万名顾问。其中，67%的主席为初次当选；再次当选的主席中，73.6%的人具有高等学历，82.4%的人在政府机关、党派、非政府或企业工作过。53.3%的主席顾问为初次当选，51.1%的主席顾问具有高等教育学历，25.4%的顾问为女性。
（3）执行委员会。马哈拉的市民大会下属多个委员会，其中主要包括业务委员会、行政委员会和监察委员会等。各委员会成员均需获得市民大会一半以上的投票。业务委员会负责处理马哈拉内各方面的具体事务；行政委员会负责处理行政违法事件；监察委员会主要负责监督马哈拉的经济财政事务。监察和行政委员会在得到市民大会确认的基础上独立处理内部事务，并只对市民大会负责。
（4）宗教和社会活动中心——清真寺和茶馆。乌兹别克斯坦的每个马哈拉都有清真寺，它们一般位于社区中心，是马哈拉的精神、文化和社会中心。建有清真寺的马哈拉才被认为是真正的独立、完整的马哈拉。据历史考证，20世纪初在撒马尔罕城共有103个清真寺，同样有103个马哈拉。清真寺既是穆斯林礼拜的场所，也是孩子们接受伊斯兰教义和传统文化教育的场所马哈拉内另一个必备的重要场所是茶馆。马哈拉茶馆的建制各不相同。在农村地区，夏天在树荫下固定放几个凳子就是村民们最简单的茶馆。当然也有修筑得非常漂亮的茶馆，院子里种满梧桐树，墙上挂满描绘丰收景象和民族智者的绘画等，屋内摆放着茶桌，偶尔也会有民族声乐表演和诗朗诵等文艺活动。人们习惯在茶馆聊天，处理生活问题，因此它是清真寺以外最重要的活动中心。
主要职责。马哈拉覆盖乌兹别克人的所有生活领域，“每个人从出生到去世都离不开马哈拉”。马哈拉内的基本原则是：“我为人人，人人为我”，即马哈拉积极参与处理家庭事务、邻里关系等，所有成员不分民族和肤色拥有平等权利，共同参与内部事务，维护集体利益。
（1）调解家庭矛盾。马哈拉积极参与解决夫妻矛盾、赡养父母、教育子女等家庭问题，并倡导善良、勤劳、礼貌、友爱等美德。比如，马哈拉内一对夫妻如要离婚，在提交离婚申请前必须经过马哈拉调解委员会的调解，无效后才能去法院。据统计，每年有20%的打算离婚夫妇经调解后重归于好。可见，马哈拉对于维护家庭的完整和团结有着重要作用。除夫妻问题，父母和子女的关系也是家庭关系的重要一环。马哈拉经常组织“最佳家庭”、“最佳儿媳”和“最佳婆婆”等评选活动，倡导子女要赡养老人老人要关爱儿女。马哈拉还组织各种青少年活动，培养孩子们的传统美德，并协助政府部门举办各种教育活动。有些马哈拉还专门为青少年修建了体育设施、兴趣俱乐部和技术学校等。
（2）增进邻里互助。马哈拉居民重视邻里关系，认同“远亲不如近邻”。日常生活中，邻里互助已经成为传统。有人建新房，整个马哈拉会自发组织“哈沙尔”（хашар），提供无偿劳动；房屋出售时，邻居有优先购买权。马哈拉委员会定期组织义务劳动，清理垃圾。马哈拉的邻里互助在割礼、婚礼和葬礼等重大家庭活动中也都能得到体现：马哈拉提供专门的桌椅、餐具等；仪式一般由毛拉或长者主持；马哈拉的所有家庭都会全程参与。
（3）协助政府工作。乌兹别克斯坦首任总统卡里莫夫曾在《进一步深化民主改革和建立公民社会》中指出：“保障和拓宽马哈拉同政府的密切联系具有重要的现实意义。”1992年，乌兹别克斯坦政府便成立了马哈拉基金会，引导马哈拉与政府的经济、文化和教育等部门合作。该基金会遍布乌境内，在14个州市和196个城市设有办事处。马哈拉基金会的主要任务包括：全面保护乌兹别克民族的优秀习俗；向低收入、残疾和孤寡老人等家庭提供物质和精神帮助；促进市场经济环境下马哈拉内社会、经济和文化各领域的发展。2015年马哈拉基金会发放的贫困补助总额达到35亿苏姆。同时，宣传政府的施政纲领也是马哈拉的一项重要职能。马哈拉内有专人负责向民众传达和解释国家宗教政策等。在政府的引导下，马哈拉承担了30多项地方政府职责，极大减轻了政府压力。
（4）开展经济活动。乌兹别克斯坦位于古丝绸之路要道，商业贸易和手工业历史悠久。乌《选举法》赋予马哈拉独立的财产支配权，鼓励其开展商业活动。城市马哈拉基本都有自己的市场，可购买产品和交易闲置物品。不少马哈拉还有餐厅、商店、理发店等便民设施。一些马哈拉甚至恢复了传统手工业，创办了纺织品、陶制品、皮制品和园艺等工厂。比如在塔什干，就有察哈台马哈拉的啤酒，谢伯扎尔马哈拉的纺织品，库科切马哈拉的皮制品等。这些商业机构很大程度上吸纳了本地马哈拉成员参与工作，对解决市民的就业问题起着重要作用。
3马哈拉的社会作用
乌兹别克斯坦独立25年来，马哈拉在维护国家稳定、民族团结、发展经济和保护传统文化等方面发挥了重要作用。
第一化解底层矛盾，维护社会稳定。一是马哈拉通过宣扬伊斯兰教正面、积极的道德规范管理居民，处理民众的家庭纠纷和邻里关系，及时解决民众的生活和信仰问题，维护了社会稳定。乌兹别克斯坦的社会舆论民调中心调查显示82.5%的受访者认同马哈拉帮助解决邻里纠纷的作用，84.4%的人希望马哈拉帮助组织婚丧嫁娶等活动，61.3%的人认为马哈拉可以解决家庭内部矛盾。二是马哈拉的经济活动很大程度上吸纳了内部成员的就业，降低了社会失业率。马哈拉对困难家庭的帮助降低了贫困率，缩小了收入差距，降低了社会矛盾发生的概率。三是马哈拉对青少年的教育使大量辍学儿童返校、青少年犯罪率不断下降。
第二，构筑基层堡垒，抵御“三股势力”侵袭。马哈拉坚决同恐怖主义、宗教极端和民族分裂势力斗争，发挥着基层堡垒的作用。马哈拉设有宗教顾问，负责宣传政府的宗教信仰；针对突然出现的陌生人（尤其是传教人员），马哈拉会及时上报政府相关部门；90%的基层派出所设在马哈拉内。此外，马哈拉宣扬各民族平等友好、和睦相处，坚决反对民族分裂。2012年，卡里莫夫总统下令，为马哈拉所有工作人员加薪，一般人员增加12%，宗教咨询、教育以及治安工作者（Махаллапосбони）增加20%，并对表现出色的马哈拉主席颁发奖章。
第三，扶持中小企业，促进经济发展。乌兹别克斯坦政府重视马哈拉在经济领域的积极作用。1999年乌政府通过了《马哈拉企业相互促进合作条例》，鼓励马哈拉内的企业合作。此外，政府还通过马哈拉基金会扶持“马哈拉经济”。2015年马哈拉基金会发放贷款挽救了8.4万个濒危小企业。据官方统计，在1万多个马哈拉中，6500多个可以实现财政自给自足。“马哈拉经济”的发展也完善了乌兹别克斯坦的市场经济体制。小企业和个体经济在乌国内生产总值中的比重不断提高，从2001年的31%提高到了2015年的56.7%，生产了33%的工业品和98%的农产品，吸纳了全国超过77%的就业人口。仅塔什干市的马哈拉一年创造的就业岗位就超过10万个。乌兹别克斯坦居民收入差距不断缩小，基尼系数从2000年的0.39降至2015年的0.28。
第四，推进基层民主，提升公民自治水平。马哈拉作为特殊的社会组织，具有与生俱来的民间性和自治性。为了缓解西方社会对乌兹别克斯坦“专制”的指责，乌政府逐渐赋予马哈拉建设公民社会的任务。卡里莫夫总统为国家改革设定的一个重要原则，就是要把乌兹别克斯坦“从强大国家转变为强大公民社会”（《отсильногогосудар стваксильному гражданскому обществу》）。2003年，乌政府宣布该年为“马哈拉年”希望通过这种方式提高马哈拉的社会地位。乌兹别克斯坦还在多国召开马哈拉与公民社会的国际会议，并得到了日本、印度、欧洲等学者的高度评价。此外，马哈拉的日益发展扩大了乌兹别克斯坦的中产阶级提高了民众的参政积极性。2016年12月4日，乌总统大选投票率高达87%，其中马哈拉便发挥了重要作用。自2016年10月起，各个马哈拉便开始大选的宣传和解释工作，向民众解释《乌兹别克斯坦总统选举法》，鼓励大家履行参选权利。大选中，马哈拉也是中央选举委员会等部门的重要助手，各个投票点的工作人员均有马哈拉的内部成员。
第五，保护传统文化，传承民族习俗。婚礼和葬礼等古老民族风俗和宗教礼仪在马哈拉得到了保存。马哈拉还为传统手工业的复兴提供了土壤，使一些传统手工技能得以保存和复活如金丝织绣、丝绸纺织、珠宝加工、制陶、炉灶、传统医术、民族传统房屋建筑和民族餐饮等。
4启示
乌兹别克斯坦的马哈拉是传统社会组织在现代社会成功运行的典范，它通过宣扬和利用伊斯兰教中正面的、积极的传统道德约束管理市民，倡导人们不分民族和肤色团结相处，共同维护国家安全，这对各国信仰伊斯兰教地区的社会管理有很好的借鉴意义。同时，乌兹别克斯坦马哈拉的制度化、共同利益和文化认同等特点，使其具有天然公民社会的属性，对中国的基层社会治理也有较大借鉴意义。
第一，重视社区治理作用，构建政府和社区合作治理机制。作为基层的治理单元，社区肩负着增强城市治理的重要任务。但目前，中国的城市社区治理仍处于探索阶段，社区自治程度低，基层治理的权力并未转移到社区，而社区却承担了大量行政性事务，其造成的后果是城市基层治理的缺失、民众社会参与度不高、民众关心的问题沟通不畅、城市认同感低等等。乌兹别克斯坦马哈拉的社会作用十分明显，既充分激发了民众的参政积极性，保证了马哈拉的自我管理，又合理处理了马哈拉与政府部门的关系，大大减轻了政府职责，提高了政府工作绩效。
第二，完善社区治理的制度性建设。社区治理的基本目标是：一方面，国家运用行政体系保持对社区的基本控制和监管，通过提供权威性资源以保证公共产品有效供给，提高社区公共事务治理能力；另一方面，公民社会的自主性得到充分发挥，社区居民通过“自我管理、自我服务和自我教育”实现自主治理，避免行政腐败和治理参与度低下。为此，必须有一套完备的制度保障。乌兹别克斯坦马哈拉能够发挥自治功能，其中一个重要原因是马哈拉的制度建设十分规范和健全，即权力机构、执行机构和监察机构一应俱全，充分保障了内部成员的平等参与权，对中国社区制度的建设有较大借鉴意义。
第三，发展社区经济，带动小微企业发展。中国城市社区治理能力弱的原因之一是缺乏可持续的资源供给渠道，严重依赖政府部门的支持。目前，“维持社区治理的资源主要来自街区政府及其职能部门，以工作经费和专项经费的方式下拨到社区，社区治理缺少民间性社会资源”。这种完全依靠“输血”的方式局限了社区治理的效率和能力，而马哈拉在此方面则具有重要的借鉴意义。“马哈拉经济”的发展不但解决了大部分马哈拉的财政问题，使大部分马哈拉实现自负盈亏，而且带动了城市小微企业的发展，并提高了城市环境和治理能力。我们应该大力扶持社区经济发展，鼓励基层自治机构自负盈亏和创新发展。
第四，重视道德规范的教化作用。“法安天下，德润人心”。中国社区治理发育不良的一个重要原因是缺乏社会文化认同。社区居民参与程度不高，社区情感和社区意识极为薄弱，以社区为纽带而结成的信任网络也十分不稳定。马哈拉道德教化的作用在维护乌兹别克斯坦国家稳定、抵御极端宗教势力入侵、青少年教育、保留传统文化等方面发挥了重要作用。
建立法治和德治相结合的中国特色社会管理体系，吸收和弘扬中华民族历史传统是重要途径之一。在全球化推动下城镇化遍行的今天，如何将优秀历史传统与现代化进程有机结合，是中国目前面临的重大课题。乌兹别克斯坦独立后确立的以马哈拉为标志的国家治理体系和公民自我管理模式，为中国提供了一个有借鉴意义的标本。◎（责任编辑：郭志红）
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