乌兹别克斯坦议会
文／张宁
来源： 中国人大杂志 2015年第23期
乌兹别克斯坦议会是国家立法机关，乌兹别克语音译是“奥利马日利斯”（Oliy Majlis，意为“最高会议”）。从独立到2015年，乌议会大体分为三个发展阶段：一是从独立到1994年12月的“最高苏维埃”；二是从1994年12月到2002年1月的一院制议会；三是从2002年1月至今的两院制议会。截至2015年7月初，乌共产生6届议会，其中最高苏维埃时期有1届，一院制议会有2届，两院制议会有3届。
一、议会改革
独立后，乌议会仍沿袭苏联解体前夕的“最高苏维埃”制度。该制度源自苏联总统戈尔巴乔夫1988年提出的政治改革方案，即苏联共产党放弃领导权，“将一切权力转交给苏维埃”。首先用建立在多党制基础上的“人民代表大会”代替建立在一党专政基础上的“苏维埃”，人民代表大会的常设机构仍称为“最高苏维埃”，之后再建立总统制，实行三权分立。
1990年2～3月，乌兹别克加盟共和国举行第12届最高苏维埃选举，时任乌共中央第一书记卡里莫夫当选最高苏维埃主席。最高苏维埃由500名代表组成，任期5年，由各选区选出。一般每年举行两次会议，召开非例行会议须有1/3以上代表提议。最高苏维埃休会期间，其常设机构最高苏维埃主席团负责主持日常工作。主席团由主席、副主席、秘书和17名委员组成。乌独立后，最高苏维埃并未解散，而是继续工作，只是名称由“乌兹别克苏维埃社会主义加盟共和国最高苏维埃”改为“乌兹别克斯坦共和国最高苏维埃”。最高苏维埃的主要成绩之一，是制订了《国家独立的基础》、《总统选举法》、《奥利马日利斯选举法》、《国徽法》、《国旗法》、《宪法》（1992年12月8日）等一系列基本法律，规定了国家基本制度，为乌独立、稳定和发展打下坚实基础。
第12届乌兹别克最高苏维埃在其任期届满之前，根据独立后的《宪法》和《选举法》，于1994年9月23日举行第16次会议，通过《关于1994年12月25日举行第一届奥利马日利斯选举的决定》，将最高苏维埃更名为“奥利马日利斯”，形成一院制议会。这次政体改革绝非简单的名称变更，二者区别在于：第一，更加明确总统和议会间的事权划分。苏联后期开始的三权分立政体毕竟建立和磨合时间不长，总统和最高苏维埃间的很多事项归属和权力划分并不十分清楚。而奥利马日利斯和总统的职权划分则十分明确，在三权分立的政治架构中，前者负责立法，后者负责行政。第二，明确以政党为基础，按照单一选区制原则选举议员。最高苏维埃选举时，当时的政党政治刚刚起步，并不发达，因此当选的人民代表几乎全部来自苏共党员，而奥利马日利斯选举时，乌已合法注册多个政党，政党政治初具规模，可实现真正的多党制选举。第三，人员精简。最高苏维埃的代表人数为500人，而奥利马日利斯只有250人。
一院制议会的第一届（1995.01.23～2000.01.22）选举候选人由政党和地方苏维埃提名，共有634名通过选举委员会审查，其中243人来自人民民主党、141人来自祖国进步党、250人来自原地方苏维埃代表。全国共划分为250个选区，各选区竞争程度不一，选民总计1124.8万人，共有1052.6万人参加投票。经过三轮选举（1994年12月25日、1995年1月8日和22日），最后当选的250名议员组成4个议员团，其中120名来自地方苏维埃的代表组成国家机关议员团、人民民主党团69人、公正社会民主党团47人、祖国进步党团14人。鉴于大部分国家机关议员团议员同样来自人民民主党（只是以不同身份和渠道参选而已），可以说，卡里莫夫总统领导的人民民主党占据了约70%的议会席位。
2002年乌兹别克斯坦再次进行议会改革。当年1月27日就有关宪法修改举行全民公决（独立后第二次），决定将议会改为两院制。改革具体内容包括：1、议会由参议院（100名议员）和立法院（120名议员）组成，任期各5年。2、总统的部分权限转归参议院。先前由总统任命的总检察长、央行行长、国家安全总局局长以及驻外使节的任免仍由总统任命，但需参议院批准。议会下院的基本职能是立法。3、议会下院实行党团制。4、本届一院制议会的任期2004年12月届满后，将举行新的两院制议会选举。
2002年议会改革的主要目的之一，就是削弱地方势力派别在国家政治生活中的影响。乌历史上形成的地方势力集团（政治帮派）主要有北部的“塔什干-吉扎克”帮、东部的“费尔干纳”帮、中部和南部的“撒马尔罕-布哈拉”帮、东南部的卡什卡达里亚帮、西南部的花拉子模帮、西部的卡拉卡尔帕克帮。苏联时期基本上采取塔什干和撒马尔罕这两个势力最大帮派“轮流执政”的方式，平衡各派政治力量。议会实行两院制和党团制后，议员的代表性更广泛。参议院是“地区和行业”院，议员来自全国各地方和各行业，代表地方和行业利益，立法院则是“民众代表”院，议员来自各选区，代表不同群体和集团的利益。由此，整个议会既可照顾同一地区内部不同团体的利益，也可兼顾不同地区和行业间的利益差异。通过加强政党在国家政治生活中的作用，增加行业色彩，打破地域分割，削弱地方色彩，从而维护国家政治稳定。
为了让议会在国家政治生活中发挥更大作用，以及更好地发挥政党、地方和行业代表的积极性，乌总统卡里莫夫2008年12月25日签署有关修改和补充《选举法》的法律，将下院席位由120个增至150个，其中135个根据地域原则在多党制基础上选举产生，其余15个由“乌兹别克斯坦生态运动”推举。这一修改于2009年7月1日生效。“生态运动”既不是政治组织，也不是政党，其成员主要来自个人、非政府或非商业性组织，口号是“健康的环境——健康的人类”。吸收他们进入议会的主要原因，是他们的政治倾向弱，主要致力于生态安全和环境保护问题。
2011年乌兹别克斯坦修改宪法（当年4月18日经卡里莫夫总统签署后正式生效）。新《宪法》明显扩大议会权力，主要有：1、此前，乌政府内阁总理的任命由总统提名，议会两院批准，内阁成员的任命由总理提名，总统批准。此后，政府总理由立法院（议会下院）中拥有2/3以上席位（单独或联合）的政党提名，总统在10日内据此提名提请议会审议，议会两院分别以半数通过即视为批准。如果总理人选两次未获议会通过，总统需任命看守总理并解散议会。2、此前，政府总理的解职可由总统直接决定，无需议会批准。此后，总统无权解除总理职务。总理只能被弹劾。立法院1/3及以上议员可对总理提出不信任案。不信任案需得到议会两院分别不少于2/3议席支持才能获得通过。议会通过不信任案后，总统应解除总理职位并解散政府。3、此前，总统有权依法任命和解除各州州长和塔什干市长职务；当区长和市长（即地市级负责人）违反宪法和法律，或从事有损区长和市长荣誉与尊严的行为时，总统有权自主解除其职务。此后，总统只能根据总理提请才可解除上述职务。
2014年4月，为“从强大的国家向强大的公民社会”转变，乌修改宪法，扩大议会对政府的监督职能，规定在审议和批准新政府总理人选时，候选人必须向议会提交政府今后近期和长期行动规划；政府每年除向总统报告工作外，还要向议会提交关于社会经济发展的年度工作报告，地方的州长、市长、区长都要向同级议会报告工作。另外，中央选举委员会由选举期间的临时机构变成常设机构。
二、现行参议院和立法院简介
乌兹别克斯坦议会由参议院（Senat）和立法院（Legislative Chamber）组成。现任议会是乌独立后的第6届。其中参议院于2015年1月13～14日选举产生。1月22日举行第一次会议，尤尔达舍夫（Nigmatilla Yuldashev）当选参议长。立法院于2014年12月21日（2015年1月4日补选）选举产生。2015年1月12日举行第一次会议，伊斯马伊洛夫（Nurdinjon Ismailov）当选议长。在全部当选的150名议员中，自由民主党52席，民族复兴民主党36席，人民民主党27席，公正社会民主党20席，“生态运动”15席。
（一）参议院（www.senat.uz）。参议院为上院，由100名议员组成，任期5年。其中84名参议员以不记名方式在14个地方选出（卡拉卡尔帕克斯坦共和国、塔什干市和12个州），每地6名。其他16名参议员由总统在科学、艺术、文学、生产等领域有杰出贡献的乌国公民中选任。参议院议员须在选举日前年满25周岁，在乌居住不少于5年。议员可兼职，但不能同时担任立法院议员。参议院的专职议员人数不得少于议员总数的1/4，并在任职期间不能从事任何科学和教学之外的有酬工作。
参议院设主席1人、副主席2人（其中一位是卡拉卡尔帕克斯坦共和国的代表），下设办公厅和6个专门委员会（预算和经济改革委员会；立法和司法问题委员会；国防安全委员会；对外政策委员会；科教文体委员会；农业、水利和生态委员会）。
参议院工作的主要工作形式为会议，每年不得少于3次。专属参议院的职能有：1、根据总统提名，选举宪法法院院长、最高法院院长、最高经济法院院长。2、根据总统提名，任命和解除国家保护环境委员会主席、副主席。3、批准有关任命和解除总检察长、副总检察长、国家安全总局局长、中央银行行长、驻外机构代表的总统令。4、根据总统提议，通过大赦的决议。5、根据总检察长的提议，取消参议院议员的豁免权利。6、听取总检察长、国家保护环境委员会主席、中央银行行长的报告。7、审议有关下院通过并移交过来的法案。8、选举参议院议长、副议长和各委员会主任和副主任。9、决定立法院内部管理事项。10、通过有关涉及国家政治、经济社会生活以及对内对外政策问题的决议。
（二）立法院（www.parliament.gov.uz）。立法院为下院，由150名议员组成，任期5年。其中135个根据地域原则，在多党制基础上选举产生（候选人只能由政党提名），其余15个从乌生态运动产生。立法院议员不能从事除科学和教育之外的有偿职业。
立法院设主席1人、副主席4人（分别由4个议员团领导人担任），下设办公厅和11个委员会（预算和经济改革委员会；立法和司法问题委员会；劳动和社会问题委员会；国防安全委员会；国际事务与议会间交往委员会；工业、建筑和贸易委员会；农业和水利委员会；科教文体委员会；民主体制、非政府组织和公民自治机构委员会；生态与环保委员会）。
下院实行会期制，每年的会期自当年9月第一个工作日至来年6月最后一个工作日。下院的主要职责是立法。专属下院的职能有：1、选举议长、副议长、各委员会主任和副主任；2、根据总检察长的提议取消立法院议员的豁免权利；3、决定立法院内部管理事项；4、通过有关涉及国家政治、经济社会生活以及对内对外政策问题的决议。
（三）须由议会两院共同审议的事项（先下院，后上院）：1、宪法和宪法性法律，及其修改与补充；2、举行全民公决并确定举行日期；3、批准对内对外政策并通过国家战略性纲领；4、批准立法、行政和司法机关的体制和权限；5、通过加入新的国家组成或退出组成的决定；6、从法律上调整海关、货币和信贷事务；7、通过政府提出的国家预算并监督其执行；8、确定税收及其他法定收费政策；9、从法律上调整行政区划和边界变更；10、设立、废除、变更区、市、州的名称和边界；11、批准国家奖励和称号；12、批准关于设立和废除部、国家委员会和其他国家机关的总统令；13、成立中央选举委员会；14、审议并通过总统提议的总理人选，听取和讨论总理关于国家经济社会发展重要问题的汇报；15、选举议会人权代表及副代表；16、审议审计院报告；17、批准总统关于在遭到侵略或其他必须履行的共同防卫协议责任情况下宣布战争状态的法令；18、批准总统在国家全部或部分地区宣布实施、延长和解除紧急状态的命令；19、批准和废除国际条约；20、宪法赋予的其他权利。
（四）须由两院联席会议处理的事项（同时参加）：1、总统宣誓就职；2、总统发表国情咨文；3、外国领导人发表演讲；4、两院商定的事项。
（五）工作程序。各院出席会议的议员数量超过各院全体议员数量的一半即为有效，通过宪法及宪法性法律需各院全体议员至少2/3出席方为有效。各院通过决议均需获得各院全体议员过半数支持。
总统、卡拉卡尔帕克斯坦共和国领导人、下院议员、政府内阁、宪法法院、最高法院、最高经济法院、总检察长享有向议会下院提出立法倡议的权利。
下院通过的法案需自通过之日起10日内送交上院审议。上院通过的法案需自通过之日起10日内提交总统签署。总统需自收到之日起30日内签署并发布。如果被上院驳回的法案，下院再次以2/3多数通过，则该法案视为议会通过，由立法院送交总统签署和发布。
总统有权驳回法案。如果被总统驳回的法案（未修改）被议会下院和上院再次以各自2/3以上多数通过，则总统必须在议会通过之日起的14日内签署并发布该法案。
（六）议会党团。截至2015年初，乌国内共有4个合法注册的政党，均进入议会，并建立自己的党团。这些政党均表示全力拥护现政府现行政策，是亲政府和亲总统的党，议会里实际上没有反对派。其中：1、人民民主党主要代表社会底层民众，由卡里莫夫总统创建(因担任总统而不能同时担任党主席)，约有党员39万人。2、自由民主党代表中产阶级，成员主要来自企业家（尤其是中小企业）、实业界、个体户、私营业主农场业主、知识分子等。约有党员18万人，现任总理米尔济亚耶夫是创始人之一。3、民族复兴民主党代表青年，“民族复兴”民主党和“爱国者”民族民主党于2008年6月合并而成，约有党员16万人。4、公正民主党代表主张人权和社会公正的力量，约有党员10万人。
（本文作者为中国社会科学院“一带一路”研究中心副主任）