中乌政府间合作委员会和中—乌经贸论坛在加强政策沟通方面发挥重要作用。近年来，这两个机制致力于全面落实好两国元首达成的各项共识，深化两国在“一带一路”倡议“五通”建设方面的合作，推动双方合作取得众多成果。此外，两国地州间建立的合作平台为双方加强国家层次政策沟通提供了有效平台。
（二）产能合作带动经贸合作不断升级
共建“一带一路”中的产能合作是指结合“带路”沿线国家的产业结构，补齐其产业短板，优化、完善产业结构，提升其自主生产能力，而不是简单的产品贸易。随中乌共建“一带一路”逐步深入推进，两国结合自身优势，优化产能合作，促使两国产能合作由“产品输入和输出”转向“产业及发展能力输入和输出”，进而拓宽两国经贸合作的领域，提升合作产能合作质量和效益，带动两国合作升级。中乌企业间的合作将中国的优势产能、先进技术与乌国丰富的人力和自然资源对接起来，实现共赢。中乌新型合作中，中国遵守“平等、务实、互惠、互利”的原则，结合乌国实际发展需要，在乌国投资建厂，促进乌国产业结构的完善，提升乌国本土企业的生产能力，带动当地经济的发展和就业。中乌之间的产能合作对加速“一带一路”倡议与乌国发展战略对接的实质性落地，推动双方新旧动能转换具有重要意义，也是“一带一路”上的亮点，为中国与其他国家的产能合作树立示范效应。
（三）设施互联互通成为合作新纽带
作为“丝绸之路经济带”建设重点领域之一， 互联互通领域对于构建“一带一路”合作伙伴网络具有重要意义。乌国作为“双内陆”国家，一直寻求将内陆劣势转化为优势的机遇，打算建设跨国界铁路和公路连接网络，加强与其他地区大国的交通联系，成为区域、跨区域交通中转国。却因种种困难，建设交通中转国这一计划一直被浅搁。“一带一路”倡议中的设施联通为乌国突破地域局限，变不利为有利提供历史机遇。
2016 年，中铁隧道集团承建的卡姆奇克隧道开通，首次将乌东部人口密集的费尔干纳盆地区与内地连接起来，改变了乌国国内运输需要借道别国的困境。2017 年10 月，中国、乌国、吉尔吉斯斯坦启用新陆路贸易路线。作为中国—中亚—西亚贸易走廊的重要组成部分，它是新疆塔里木盆地通往中亚阿姆河流域的重要公路，也是“一带一路”框架下的物流大通道，更是惠及乌国、吉尔吉斯斯坦和中国沿线人民的富裕之路。
（四）能源合作稳步推进
能源合作为中乌合作的传统领域，也是中乌新型合作的重要组成部分。在共建“一带一路”框架下，中乌能源合作立足于传统的天然气合作的同时，大力开拓新合作领域，投建新运输管道，促使两国能源合作迈上新台阶，这不仅有利于稳定中国能源供应，还有力促进了乌国能源出口渠道多元化，为乌国保障自身利益提供了良好条件。中亚天然气管道是中乌在共建‘一带一路’框架中开展能源合作的典范工程，对构建中乌“同命运、共呼吸”的能源结构具有重要意义。中亚天然气管道是实现中国与中亚国家能源互联互通的战略通道。作为“一带一路”设施联通的重要工程，中亚天然气管道中有2 条线路横穿乌国境内，不仅极大的带动了乌国境内沿线民众的就业，更促进了相关产业的迅速发展，将国内丰富的资源转化为经济收益，提升了乌国的能源战略地位。
此外，中乌在气田开发、煤矿建造、水电站改造等关乎民生发展的领域开展合作，使两国能源合作惠及民众。中国投资乌国卡拉库里气田开发地面工程项目、承建乌国沙尔贡煤矿建成、为乌国3 座水电站现代化改造提供优惠信贷，这类大型民生项目促使两国新型合作深根于民众，为两国合作赢得民众支持。中乌能源领域的新型合作局面逐步形成。
（五）人文交流取得一定进展
“民心相通为‘一带一路’‘五通’建设构筑最坚实的人文纽带、孕育最持久的土壤生态，为构建政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、责任共同体、命运共同体提供源远流长的民意支撑和文化保障。”[4]习近平总书记曾指出，国之交在于民相亲,民相亲在于心相通。①近年来，中乌两国立足于上海合作组织、孔子学院、中乌友谊协会和中亚友好交流协会开展教育合作与交流，促进中乌民众间的交流和来往，增强民众间的互信和情感， 为两国开展新型合作奠定了坚实的民意和社会基础。
在两国元首的亲自推动下，中乌之间的文化交流与合作不断深入推进。当前，中国在乌国已建成两所孔子学院；中乌文学、艺术等领域合作逐步推进，不断拓宽合作领域丰富合作内容。在旅游方面，中乌深化旅游合作，共同创建具有丝绸之路特色的国际旅游线路，合力培养旅游人才，提升双方旅游合作质量。2015 年，中国南航新增乌鲁木齐—塔什干的航班，作为中乌两国交往的空中桥梁，此次增班有助于带动两国城市开发旅游资源，带动两国间民众进行人文交流。2018 年4 月， 西安外国语大学与撒马尔罕经济与服务学院签署旅游合作协议，共同推动双方在旅游领域的合作， 这是中乌在共建“一带一路”框架内，加强人文合作与交流的一重大创举。人文交流在中乌新型合作中扮演着粘合剂的作用，将有效促进作为“一带一路”倡议中“五通”之一的民心相通建设。
三、当前中-乌新型合作的基本特征
当前，中乌以加强“一带一路”倡议与乌国国家发展战略对接为立足点、以经贸合作为支点，不断深化两国间合作。中乌作为两个体量非对称的国家，将双边合作与多边合作结合，提升合作质量；以点带面，不断推动合作方式多元化；基于互利、共赢构筑合作理念，树立了新型国家关系与区域合作的典范，呈现出一些新特点。
（一）基于高度政治与安全互信的合作
“中亚五国毗邻中国西北地区，地处‘一带一路’西出的核心区域，是“一带一路”倡议的关键支点和首要目标区。”[5]乌国作为“中亚”的“核心”国家之一，是实现中国—中亚命运和利益共同体的关键。相较于中亚其他四国，中乌未有边境接壤地区，这就避免了因边境划界、边境贸易、边境非法移民等问题给两国合作带来不利影响。近年来，中乌之间的政治与安全互信显著增强，为双方新型合作夯实基础。乌国与阿富汗接壤，成为阿富汗境内毒品走私、贩运的过境线路，安全形势严峻。中乌在安全领域休戚相关“、唇寒齿亡”。米尔济约耶夫任职后，中乌就地区安全问题进一步加强合作。共同的安全需求，使中乌新型合作除了立足于发展之外，还将维护国家安全置于重要位置。
此外，中亚地区作为中国的邻近地区，带动周边地区经济发展是中国负责任大国的体现。乌国作为中亚地区大国之一，将促进中亚经济发展、提升中亚地区发展潜力作为目标之一。中乌基于促进两国及中亚地区发展的共同目标，高度契合的合作理念，提升了两国合作的可持续性。
“信任关系总是一种互为主体的关系，施与信任者与被信任者的相互反应必须建立在双方都一定程度上处于开放和主动的状态。”[6]中国主张通过互利共赢、包容互鉴、对话协商等合作理念，加强与乌国在政治与安全领域的互动与合作，令两国互信不断增强，并成为持续构建两国新型合作关系的坚实基础。
（二）非对称体量国家间的平等互利合作
“‘一带一路’并非地缘政治扩张，而是地缘发展政治经济平台，通过发展新型共同发展模式、新型国际协作模式、新型国际交往模式推进人类命运共同体构建。”[7]中国作为世界第二大经济实体，不论是国民生产总值，还是贸易总额都是乌国无法比及的，但在中乌合作中，并未因国家体量的巨大差异产生隔阂。中乌以经贸合作为引擎，带动其他领域的合作，使得两国合作呈现立体化、多元化态势，进而筑牢两国互利共赢的合作关系。对当前大力引进外资、促进经济“外向型”发展的乌国来说，相较于隐含众多政治附加条件的西方国家的投资来讲，中国则是基于完全尊重乌国主权展开互利合作的。
“‘一带一路’兼顾各方利益和关切，寻求利益契合点和合作最大公约数，致力于构建一个政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、责任共同体与命运共同体。” 一带一路”倡议中，中国始终坚持互利共赢、包容发展的理念，尊重并支持乌国的发展意愿。当前，乌国对“一带一路”倡议的积极回应，不仅仅是出于大国平衡外交的考量，更多是基于“一带一路”倡议立足于平等、互利、互惠的合作理念，对于正进行改革开放、加快经济转型与发展的乌国来说是巨大的历史机遇。从乌国的商品进出口结构来看，乌国的出口商品集中于服务业和能源设备加工领域，产品出口附加值较低， 不利于乌国产品在国际市场的竞争。中乌新型合作中，中国坚持“平等、互利”原则，结合乌国的发展短板，在技术、设备、人才培训方面为乌国提供支持。当前，深度参与“一带一路”倡议助力自身发展已成为包括乌国在内的沿线国家的共识。
（三）基于高度一致发展共识的合作
中乌作为发展中国家，在体制安全、治理理念、区域合作方面有诸多共识，从认知层面为两国开展长效新型合作打下坚实基础。
制度安全方面，中国和中亚国家的基本共识是：中亚国家的转型不能一蹴而就，也不能操之过急，而是应该根据该域内国家的历史文化传统、政治经济条件有序的展开，外部势力不应该干涉中亚国家自己选择的发展道路。①在中乌共建“一带一路”中，中国始终尊重并支持乌国选择的转型道路和发展意愿，不排斥乌国参与其他国家提出的经济发展方案。
发展理念方面，中乌作为发展中国家，都秉承“对内改革，对外开放”的发展理念，为两国新型合作打下互信基础。“丝绸之路经济带”秉承“共同合作、互利共赢、开放包容、互学互鉴”的理念与米尔济约耶夫推行的开放理念具有契合性。
区域合作问题上，中国和中亚国家都认同多边主义和地区合作对自身与地区发展的重要价值， 愿意与地区内外伙伴开展平等互利的合作。近年来，中亚五国在发展地区内合作的问题上共识不断增长，但囿于诸多历史和现实因素，难有实质性进展。而“‘一带一路’倡议及其国际实践，为中亚国家实现区域一体化提供了一种非替代性方案，且赋予中亚一体化进程持续推进的内生动力”[9]。当前，中乌以双边合作为基点，带动中亚其他国家参与合作，使中国—中亚各国在合作中获得良好收益，为中亚地区繁荣发展作出贡献。需要指出的是，中乌新型合作是开放包容的双边合作，即两国的双边合作与多边合作并行不悖，双方的合作不以排斥第三国或特定的地区、国际合作为前提。
“‘一带一路’倡议是中国为推动国际合作、促进共同发展提供的维护多边主义，推动构建人类命运共同体公共产品，是携手构建人类命运共同体的重要路径。”[9]随着中乌新型合作的日渐推进，中乌新型合作不仅惠及两国，更有力带动整个中亚地区的发展与繁荣，也使得中国—中亚命运共同体根植于追求和实现共同发展、共同繁荣的目标之中。
四、中-乌新型合作面临的挑战及前景
随着中乌新型合作大轮廓已基本构建完毕， 两国新型合作开始由谋篇布局的“大写意”阶段转向精耕细作的“工笔画”阶段，乌国改革进程的不确定性、双方民心相通建设的相对不足、合作转入微观层面后显现出的摩擦，将有可能成为两国未来继续深化新型合作路上的障碍。
（一）乌国国内改革的不确定性
政治体制改革的幅度和进程要与特定的社会经济、文化条件相适应，过于激进和超前有可能会适得其反。米尔济约耶夫上任后，推行大刀阔斧的改革，取得了一定成效，他也通过树立“改革与开放”的形象赢得国内外支持。但乌国当前的政治体系对大幅度改革的承受力有限，从目前乌国国内情况看，的确出现了体制改革上进一步退两步的现象。例如，为提高政府效率而进行的频繁的人事调整，使得乌国公务员队伍缺乏稳定性，影响政策实施的延续性。①另一方面，米尔济约耶夫推行的开放国内金融市场，撤销部分管制，推进中小企业发展，增加私人投资等经济改革举措，由于推进进程较快，举措出台比较集中，导致市场、社会承受压力过大，引发了经济增速放缓、通货膨胀率攀高、国际收支失衡等令人不安的新问题。目前乌国政府的全面改革成效还有待观察，改革引发的多重效应和影响存在诸多不确定性。这有可能成为制约中乌新型合作纵深发展的重要因素。如图2，2013—2016 年乌国GDP 增速保持在8%左右。但2017 年增速出现明显滑坡，仅为5.3%，到2018 年则为5.1%。
图2 乌国2013—2018 年的GDP②
如图3，以2016 为节点，乌国的通货膨胀率大幅增长。2015 年前，乌国的通货膨胀率呈下降趋势。2017 年米尔济约耶夫的执政元年，乌国推行汇率改革，诱使本币出现大幅贬值，通货膨胀率飙升至14.4%；2018 年继续保持在14.3%。
图3 乌国2015—2018 年的通货膨胀率③
此外，米尔济约耶夫推行外贸自由化的政策使得乌国出现严重的贸易逆差。2017 年乌商品外贸逆差达15 亿美元，2018 年乌外汇储备从年初的126 亿美元减少至年底的118.4 亿美元。①任何改革都存在风险和不确定性。米尔济约耶夫政府的改革还有很长的路要走，具有一定的不确定性。
（二）民心相通成为“五通”建设的短板
“民心相通作为共建‘一带一路’倡议的‘五通’之一，在加强沿线国家民众之间互信方面起桥梁作用，是有效推进“一带一路”倡议的民意基础和社会基础。”[10]民心相通是“一带一路”倡议顺利由大写意进入工笔画阶段的重要抓手，为构建人类命运共同体赢得民众支持。②在“‘一带一路’倡议中，国家行为体和非国家行为体都可以根据自身功能选择特定领域，通过对话和互动积累社会资本，推动各方搭建共享平台，支持民心相通建设”[11]。
当前，中乌两国官方以经贸、能源、基础设施建设等具体领域的合作为基本落脚点，在加强两国发展战略对接的基础上，客观带动了两国民心相通建设。但另一方面，两国民众民间交往长期不活跃，民间交流合作的渠道狭窄，导致中乌合作中，民心相通成为“短板”。
人文交流是民心相通的重要通道。近三年，随着乌国对外开放力度的增大，及两国在“一带一路”框架下新型合作的不断深入，双方的人文交流合作有较大发展。但从总体来看，在这一领域的合作深度、广度与两国在其他领域的合作相比，还是存在较大差距。随着中乌合作深入推进，两国民众在文化、民族心理、意识形态等诸多领域的差异甚至碰撞都有可能影响到双边合作中具体项目的实施或成效，并使得希望搞乱新型合作的外部势力有隙可乘，在这方面我们是有过经验教训的。“民心相通”进程的相对滞后，有可能导致中乌合作中“木桶效应”的出现。
（三）乌国国内脆弱的营商环境对双方深度合作带来一定掣肘
中乌共建“一带一路”框架内，两国高层搭台开展新型合作的大致轮廓已勾勒成型，合作开始转入推动具体项目实施的微观层面，这更需“软文化”层面的支持。但乌国国内政治形势、营商环境等并不十分乐观，随着两国合作进入微观层面后， 摩擦与分歧逐渐显露，对两国合作带来“阵痛”。
当前，米尔济约耶夫通过一系列行政命令，短期内为投资者创造了良好的投资条件。但从总体来说，乌国当前的营商环境并不能适应中乌新型合作欣欣向荣发展的需要。通过行政命令确定的投资政策，存在着更替频繁、适用周期短且易出现分歧等弊端。在世界银行《2019 年营商环境报告》中，乌国的营商环境排名第76 位③，说明乌国应对投资风险的能力有限，随着大量外资的不断涌入， 与乌国自身的接纳和消化能力出现实质性矛盾时，其投资政策必将会出现逆转性变化。这潜在制约着中乌新型合作纵深发展。
中乌新型合作进程中会不断出现新问题、新情况，但只要双方都秉持公平正义、互利共赢、包容发展的理念不断相向而行，这些问题、困难都能够在不断深化的合作中得以解决。具体而言，今后两国可在下述领域加强工作：
首先，进一步完善政策沟通机制，着眼解决实施层面的具体问题。随着中乌共建“一带一路”的大写意勾勒成形，两国新型合作的地基和梁柱已建立，共建“一带一路”进入添砖加瓦的实质性阶段。在此时，两国间的政策沟通不仅需要高层的引领，更需要中低层之间根据具体问题展开务实接洽。为此，未来中乌有必要针对两国合作的具体项目和领域构建政策沟通机构，将参与“一带一路”倡议的多方主体纳入，及时、有效解决双方在实际操作层面出现的分歧。
其次，精耕细作，以补齐人文合作交流短板为抓手，切实推进中乌民心相通建设。“民心相通是最深入、最长久、最基础的互联互通建设。”[12]民心相通对推动中乌共建中国—中亚命运和利益共同体，共同应对威胁和挑战发挥着重要意义。中乌要坚持官方和民间双发力，打造共建“一带一路” 的多元合作平台，切实推动两国民间团体、社会机构等非政府组织在多领域开展务实长效合作，切实补齐人文合作短板。
最后，加快推进中吉乌铁路等基础设施建设。随着中乌之间贸易和人员往来的迅速增加， 中乌对交通运输线路的需求不断增大。但是，乌国的交通运载能力无法满足两国经贸往来的需求，且自身的开发能力有限。未来，中乌合作要重点推进中吉乌铁路建设；遵照乌国的需要，结合中国在基建方面的技术，加强乌国国内州际交通建设方面的合作，使中乌新型合作实实在在惠及两国民众。
在全球和区域多边合作重要性日益凸显的今天，无论以国家行为体各自的利益出发，还是从解决全球问题考量，构建基于平等、共赢原则建立的新型全球和区域多边合作体系是必不可缺的。中乌新型合作是新时代中国倡导的构建以合作共赢为核心的新型国家关系理念的具体实践，也是新兴国家为推动形成更加公正合理的国际政治经济新秩序所作的努力，符合国际关系民主化发展和世界进步潮流。当前及未来，不仅为两国民众增进福祉，还为中亚地区内部合作的推进，以及更加广阔范围内的欧亚大陆腹地的稳定、发展发挥积极作用。包括中乌在内，中国与中亚国家之间新型合作下建构的中国—中亚命运和利益，符合中国及中亚国家之间的普遍愿望和诉求。随着合作不断深入，中乌及其他中亚国家间平等合作关系更加紧密，理念相通、利益交融，一个更加向上、稳定、繁荣、包容、开放的中亚命运利益共同体在地中平线若隐若现。