亚欧安全评论

             Asia-Europe Security Review

                                    2025年第2期·总第49期

国家安全研究省部共建协同创新中心·中亚地缘政治研究中心                    

编委会：潘志平 钱雪梅 韩隽

执行编辑：戴元杰                                     

本期提要

本月动态·塔吉克斯坦和伊朗在德黑兰讨论双边关系；吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦签署历史性边界协议；哈萨克斯坦第一座核电站（NPP）建设地点已正式确认；巴基斯坦承认叙利亚新政府；巴基斯坦总理夏巴兹欢迎世界银行400亿美元投资；阿临时政府高层否认内部分裂传闻；埃尔多安会见叙利亚过渡政府首脑艾哈迈德·沙拉；埃尔多安与泽连斯基会谈：愿促成俄乌和谈，土耳其是理想东道国；格鲁吉亚梦想党宣布更具压迫性的立法改革；亚美尼亚总统帕希尼扬和法国总统马克龙会晤 观点摘编·乌兹别克斯坦国有资产转移风波：罗斯柴尔德家族与塔什干高层的隐秘交易；美国援助停止后的阿富汗经济现状；土耳其该如何成为叙利亚下一篇章的关键角色；俄伊新条约：对南高加索地区的影响 专题评述·软实力的真空？美国国际开发署突然解散对中亚与南高加索的影响

【本月动态】

中亚

2月4日：塔吉克斯坦和伊朗在德黑兰讨论双边关系

2月8日：哈萨克斯坦人工智能发展计划纳入《数字哈萨克斯坦国家规划》的优先发展范畴。

2月21日：吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦签署历史性边界协议

2月25日：哈萨克斯坦第一座核电站（NPP）建设地点已正式确认

南亚

2月2日：巴基斯坦承认叙利亚新政府

2月17日：巴基斯坦总理夏巴兹欢迎世界银行400亿美元投资

2月20日：阿临时政府高层否认内部分裂传闻

土耳其

2月4日：埃尔多安会见叙利亚过渡政府首脑艾哈迈德·沙拉

2月5日：土耳其外长菲丹回应特朗普“美国将接管加沙地带”言论，称其不可接受

2月18日：埃尔多安与泽连斯基会谈：愿促成俄乌和谈，土耳其是理想东道国

2月27日：俄美外交官在伊斯坦布尔会晤

南高加索

2月3日：格鲁吉亚梦想党宣布更具压迫性的立法改革

2月10日：亚美尼亚总统帕希尼扬和法国总统马克龙会晤

2月26日：格鲁吉亚梦想党提交《外国代理人法案》“副本”

【观点摘编】

本期在中亚地区主要关注乌兹别克斯坦私有化进程，和国际资本大鳄对这一进程的参与。南亚地区主要关注阿富汗岌岌可危的经济因美国援助的全面暂停陷入更深层危机，白宫的新援助政策不仅对阿富汗造成系统性冲击，同时也在国际上引发了连锁反应。土耳其方面，叙利亚临时政府总统沙拉访问土耳其与埃尔多安会晤，此次访问意义重大，叙利亚新政权被外界广泛视作在土耳其支持下得以建立，但影响土叙未来关系和地区局势的因素很多，本次会晤引发外界强烈关注。在南高加索地区，变幻的国际和地区局势也在这个敏感脆弱地区造成影响，俄罗斯和伊朗这两个重要地区玩家签署新条约，对地区局势影响深远。

【中亚】

乌兹别克斯坦国有资产转移风波：罗斯柴尔德家族与塔什干高层的隐秘交易

近年来，乌兹别克斯坦政府推动的国有资产私有化进程引发激烈争议。该国将包括国家电网、水务公司、航空公司和铀矿企业在内的18家战略企业及银行的股权委托给美国富兰克林邓普顿基金（Franklin Templeton）进行“托管管理”，为后续私有化铺路。这些资产估值超过15亿美元，但批评者认为，外资介入的背后是英国罗斯柴尔德家族对中亚资源的系统性攫取，而乌兹别克斯坦高层官员的腐败网络为此扫清了障碍。 

罗斯柴尔德家族的“中亚棋局”

富兰克林邓普顿基金与罗斯柴尔德家族的合作关系可追溯至1988年。该基金曾参与罗斯柴尔德主导的乌克兰债务重组项目，并涉足亚美尼亚能源投资。在乌兹别克斯坦，罗斯柴尔德家族通过控股的土耳其企业阿纳多卢控股（Anadolu Holding）渗透市场。2021年，其子公司可口可乐伊切克（Coca-Cola İçecek A.Ş.）以2.52亿美元低价收购乌兹别克斯坦可口可乐公司，而后者年收入高达1.7亿美元且持续增长。这一交易的利润率被估算为25%-50%，远超市场正常水平。尽管乌反贪局曾试图阻止，但交易最终在高层干预下完成。 

罗斯柴尔德家族的目标不仅限于饮料行业。2023年，其合作伙伴德勤公司对乌兹别克纳沃伊冶金联合企业进行审计，为后续控制铀矿资源铺路。同年，该家族试图通过吉尔吉斯斯坦前总理阿克尔别克·扎帕罗夫（Akylbek Zhaparov）获取克孜勒—奥姆波尔铀矿床，但因丑闻暂时受阻。乌兹别克斯坦则成为其“资源猎取计划”的新重心。 

塔什干高层的“中间人网络”

这一系列交易的促成，离不开乌兹别克斯坦内部的权力寻租链条。前议会副议长科米尔·阿拉姆约诺夫（Komil Allamjonov）被视为关键推手。他曾任总统新闻秘书、新闻信息局局长等要职，并利用职权为关联企业谋取垄断利益，例如其控制的驾考报告（Avtotest Report）公司独揽驾驶员培训业务，旗下报纸《Soliq Info》被强制要求公务员订阅。阿拉姆约诺夫与亲西方博主尼基·马卡连柯（Nikita Makarenko）关系密切，后者通过“扎科瓦特”俱乐部项目获得国家450万美元拨款，并充当外资与乌高层的中间人。 

总统女儿赛达·米尔济约耶娃（Saida Mirziyoyeva）也被卷入漩涡。她与阿拉姆约诺夫长期共事，共同推动解禁BBC、德国之声等西方媒体，并引入Meta公司（Facebook母公司）举办研讨会。在阿拉姆约诺夫2024年卸任后，赛达公开表示将继续其政策，进一步巩固了“亲西方派”的影响力。 

腐败操作与资源贱卖风险

分析指出，外资介入的“托管管理”模式存在严重漏洞。富兰克林邓普顿可通过压低资产估值、操纵审计结果等方式，将战略资产低价转移至罗斯柴尔德关联企业。类似手法已在乌克兰和吉尔吉斯斯坦出现：前者三分之一外债被罗斯柴尔德控制，后者铀矿交易因舆论压力暂缓，但乌兹别克斯坦的官僚腐败使得阻力更小。 

乌兹别克斯坦反贪机构在可口可乐交易中的失败，暴露了高层权力对反腐行动的压制。而阿拉姆约诺夫与马卡连柯的“中间人”角色，使得西方资本得以绕过正常监管程序。罗斯柴尔德家族的历史纪录加剧了公众担忧——2018年，其旗下银行部门曾因洗钱被调查，并被指控故意吸纳来源可疑资金。 

中亚资源的“新殖民”隐忧

乌兹别克斯坦的案例折射出罗斯柴尔德家族对中亚资源的长远布局。从饮料、航空到铀矿，外资控制的领域均关乎国家经济命脉。而吉尔吉斯斯坦的教训表明，一旦私有化启动，即使遭遇短暂挫折，外资仍会通过本地代理人迂回推进。 

塔什干当局若无法遏制腐败网络，乌兹别克斯坦恐将沦为“资源殖民地”。随着阿拉姆约诺夫等人可能重返政坛，罗斯柴尔德家族与乌高层的合作或将进一步深化。这场隐秘交易的代价，最终将由乌兹别克斯坦民众承担——国家战略资产的流失，不仅削弱经济主权，更可能引发社会动荡。对于中亚国家而言，如何在开放市场与维护国家利益间取得平衡，已成为迫在眉睫的挑战。

本文作者：尼基塔·门德科维奇（Никита Мендкович），欧亚分析俱乐部负责人，俄罗斯国际事务委员会（RIAC）专家。

原文标题：Кто передаёт Ротшильдам госактивы Узбекистана?

（张炳卉 摘译）

【南亚】

美国援助停止后的阿富汗经济现状  

美国援助停止后的阿富汗经济现状

阿富汗岌岌可危的经济因美国援助的全面暂停陷入更深层危机，白宫的新援助政策不仅对阿富汗造成系统性冲击，同时也在国际上引发了连锁反应。

特朗普政府大规模冻结对外援助引发全球争议

2025年1月20日，美国总统特朗普签署《重新评估和调整美国对外援助》行政命令，要求所有涉及对外援助的部门和机构立即暂停新援助承诺及资金支付，启动为期90天的项目效率同外交政策一致性审查。随后，国务院发布“停工令”，冻结美国国际开发署（USAID）及国务院资助的新项目审批，并以“援助行业与美国利益及价值观相悖”为由，指控其通过推广破坏和谐稳定的理念威胁世界和平。此后，白宫在2月3日的声明中进一步指责美国国际开发署（USAID）长期存在资金滥用问题，举例称其虽声明数亿美元被用于阿富汗灌溉水渠、农业设备及化肥项目，最终却间接支持了阿富汗临时政府的罂粟种植与海洛因生产。对此，政府效率部（DOGE）主任埃隆·马斯克直指该机构为“犯罪组织”，并推动大规模裁员与机构重组。此举引发国际社会担忧，尤其是依赖美国援助的发展中国家及非政府组织，正面临资金链断裂风险。

对阿援助冻结已造成系统性冲击

美国国际开发署（USAID）长期主导阿富汗援助体系，即使2021年美国撤军后仍承担着该国43.9%的国际援助（37.1亿美元）。目前，特朗普政府颁布的援助冻结令正导致92%的美国国际开发署（USAID）合同（540亿美元）与28%赠款（44亿美元）被取消，并引发阿富汗境内多领域系统性崩塌：其境内联合国机构及非政府组织（NGO）超50家停摆，农村儿童教育项目停摆致200余人失业、母婴保健中心关闭加剧妇女健康危机、除雷行动陷入停滞叠加80%资金断裂的媒体机构形成连锁危机。尽管阿富汗临时政府指责美方将援助问题“政治化”，却无力填补缺口。

此外，冻结令尤其加剧了阿富汗在经济层面的结构性危机。该国长期依赖外援（占GDP17.9%），2023年国际援助已较2022年下降25%，如今特朗普政府的冻结令更导致援助再度骤减，造成该国美元汇率一周内下跌7.6%，进口商品价格飙升，贸易赤字加剧。而世界银行发布的最新数据亦进一步显示出流动性枯竭已导致该国2023—2024年间经济增长乏力，阿富汗正面临高失业率与购买力疲软并存的问题。

援助资金的消失不仅削弱了政府的财政能力，更使卫生、教育等关键领域失去支撑。尽管临时政府以增加税收的方式增加财政收入，但仍然难以弥补每年超30亿美元的援助缺口。更重要的是，国际层面的“金融孤立”与其内部的“性别限制”政策不仅进一步削弱了其发展潜力，更暴露了该国目前“租金经济”模式的本质，即过度依赖外部输血而导致内生动力缺失，以致在冻结冲击下面临全面崩溃风险。援助体系崩塌不仅摧毁20年建设的基层治理网络，更将阿富汗推向更深的人道与发展双重深渊。

对阿援助冻结引发的国际连锁反应

一方面，美国冻结针对阿富汗的援助首先导致了国际社会面临填补540亿美元资金缺口的压力，而全球危机频发（苏丹、加沙等）的现状，及美国自身财政的收紧倾向更使“缺口填补”陷入僵局。另一方面，出于对阿富汗经济崩溃引发移民潮的担忧，邻国或将被迫介入并填补目前阿富汗的“人道主义空白”。

作为受捐助的一方，阿富汗临时政府对此次援助的削减则持矛盾态度：尽管经济崩溃将加剧国内贫困、推高失业率，但政府或可借机将民生困境归咎于外部势力。除此之外，美资的撤离，也可削弱其国内部分媒体、人权组织的“异见力量”。总之，国际社会对阿临时政府目前实行的妇女政策的抵制，使阿富汗更难获得替代性援助，并因此而形成“人道主义危机—治理失效—极端化”的恶性循环。而对美国而言，此举虽能在短期内起到节省开支的效果，却也极可能削弱其在中亚的战略影响力，为日后地区格局的重塑埋下隐患。

本文作者：凯特・克拉特（Kate Clark），阿富汗分析师网主任

原文标题：‘Stop Work!’ Aid and the Afghan economy after the halt to US aid

（段舒译 摘译）

【土耳其】

土耳其将如何成为叙利亚下一篇章的关键角色

2月4日，叙利亚临时政府总统沙拉访问土耳其与埃尔多安会晤，此次访问意义重大，引发各界广泛关注与讨论。

从叙土关系发展来看，阿萨德政府倒台后，土耳其迎来契机，有望填补俄罗斯和伊朗影响力下降的空白。双方就经济和安全问题展开讨论，未来可能签署防务协定，土耳其军事存在向叙中部扩展并建立空军基地，还将协助训练叙军。这不仅会影响土以关系及以色列对叙行动，也将推动叙土经济关系迈上新台阶。

在“新叙利亚”的对外关系方面，沙拉政府积极争取国际合法性，通过与多国接触展现出平衡外交策略。既照顾阿拉伯世界情绪，又重视土耳其在叙政治和安全上的关键作用。沙拉的一系列外交活动为其赢得了更多国际认可，如法国邀请其访问巴黎，表明叙利亚新政府在国际舞台上的地位逐步提升。

在安全挑战上，“伊斯兰国”和人民保护部队问题是叙土合作的重要议题。双方在打击 “伊斯兰国” 和反对库尔德分裂上达成广泛共识，但在对待人民保护部队的具体方式上存在差异。土耳其将消灭与库尔德工人党有联系的人民保护部队视为国家安全首要任务，而沙拉政府更倾向于在不诉诸武力的情况下解决与人民保护部队的问题。若与人民保护部队对话无果，叙利亚东北部可能爆发冲突。

土耳其在叙利亚还面临诸多挑战。叙土曾长期存在政治和战略紧张关系，如今虽有机会建立新关系框架，但叙利亚的不稳定局势可能蔓延至土耳其。沙拉政府软弱、国家结构不健全及经济困境，都增加了土耳其政策实施的难度。难民回返问题也给土耳其带来压力，处理不当可能引发叙土关系摩擦。此外，西方国家对叙制裁持续，叙利亚经济复苏受阻，这也让土耳其忧心忡忡。

从更广泛的地缘政治角度看，俄罗斯在叙利亚的未来角色备受关注。土耳其希望俄罗斯温和退出叙利亚。阿萨德政权倒台使俄伊影响力下降，土耳其试图填补空白，且对与大马士革的关系充满信心。土耳其凭借自身优势，在叙利亚的战略作用不可或缺。

总体而言，叙利亚局势复杂多变，叙土关系发展充满机遇与挑战，地区地缘政治格局也在经历深刻调整。

作者：乔治·卡菲罗（Giorgio Cafiero）是海湾国家分析公司的首席执行官。

原文标题：How Turkey is poised to be a key player in Syria's next chapter

（张佳怡 摘译）

【南高加索】

俄伊新条约：对南高加索地区的影响

1月17日，俄罗斯和伊朗签署了《全面战略伙伴关系条约》，这是自2001年以来两国间首个高级别协议。出于确保边界安全并减轻经济制裁的影响，南高加索和里海地区将成为俄罗斯和伊朗深化合作的重点，其中，阿塞拜疆因其战略位置可能成为主要受益者。

当前，俄罗斯和伊朗都面临着政治孤立和经济制裁，在战略选择有限的情况下，俄罗斯越来越多地与独裁政权和边缘化国家（如朝鲜和白俄罗斯）结盟，以减轻外交和经济孤立的压力，并获得军事支持。而伊朗的局势更加岌岌可危，除了持续的经济斗争和内部社会动荡外，伊朗在2023年至2024年间还经历了一系列重大的地缘政治挫折。2024年底，伊朗支持的阿萨德政权被土耳其支持的反对派推翻，巴以冲突则对伊朗在中东的代理人造成了严重破坏。

在这种情况下，俄罗斯和伊朗不得不在国防和安全领域，乃至经贸合作领域成为亲密伙伴。正如俄罗斯总统普京所强调的，《俄伊条约》的实质是为发展经贸关系创造更多条件。目前，两国间的经贸合作有限，但俄罗斯越来越将伊朗视为其“亚洲之窗”——规避西方经济制裁并减轻其严重经济影响的重要渠道。

为实现这一目标，俄伊有望在两个关键领域加强合作。首先，国际南北运输走廊（INSTC）日益被视为苏伊士运河和博斯普鲁斯海峡等传统海上贸易路线的替代方案，在这一框架内，阿塞拜疆由于其位于伊朗和俄罗斯之间的地理位置，可成为重要交通枢纽。

此外，普京在2025年1月17日的最新声明中宣布，由俄罗斯与伊朗投资建设，经阿塞拜疆领土的天然气管道将拥有550亿立方米的输送能力——相当于北溪1号管道的输送能力，并有可能延伸至巴基斯坦甚至印度。虽然部分俄罗斯专家质疑该项目的经济可行性，但如果国际南北运输走廊和天然气管道都能成功落实，那么南高加索地区，尤其是阿塞拜疆，作为欧亚大陆的运输和能源走廊，其地缘政治和经济意义将显著增强。

虽然防务和安全并不是《俄伊条约》的主要重点，但预计地区安全格局也将发生变化。第二次纳卡战争后，阿塞拜疆取得了无可争议的胜利，不仅得到了土耳其的大力支持，还获得俄罗斯的默许，而土耳其的日益突出则大大削弱了伊朗在南高加索地区的影响力。与此同时，亚美尼亚与美国签署了《战略伙伴关系宪章》，加之近期阿布哈兹的反俄情绪愈发明显，事态发展引起了俄罗斯分析人士的警觉，其中一些人警告俄罗斯“即将失去南高加索”。虽然这些言论可能为时过早，但它们也反映出俄罗斯对其在该地区长期战略立足点的担忧与日俱增。

《俄伊条约》揭示了伊朗和俄罗斯的共同地缘政治目标：南高加索的去西方化和防止美国加强地区影响力。该条约第12条明确反映了战略的一致性，强调双方承诺加强里海、中亚、南高加索和中东地区的和平与安全，以防止第三方对这些地区进行破坏和干涉。在此背景下，专家建议伊朗加强对地区事务的参与，通过“3+3”平台，巩固其地区影响力。

作者简介：谢尔盖·苏汉金（Sergey Sukhankin），詹姆斯敦基金会（Jamestown Foundation）和萨拉托加基金会（Saratoga Foundation）的高级研究员，北美和北极防务与安全网络（North American and Arctic Defence and Security Network）研究员，加拿大海事安全网络 (CMSN)的博士后研究员。

原文标题：The New Russia-Iran Treaty: Implications for the South Caucasus Region

                                                                             

（史静蕾 摘译）

【专题评述】

 

软实力的真空？美国国际开发署突然解散

对中亚与南高加索的影响

美国国际开发署（United States Agency for International Development， USAID）是承担美国对外民事援助与对发展中国家发展援助的联邦政府独立机构，是美国对外拓展软实力的重要工具，是实现美国国际战略目标的重要抓手。但在特朗普第二次当选后的“MAGA”狂潮中，USAID遭到解体，大量项目停止。中亚和南高加索地区是USAID渗透的重要区域，USAID解体在当地造成何种影响？这些影响“真空”会有其他国家、其他机构来填补吗？本文主要关注以上的问题。

一、从USAID“最后一财年”的表现看其在中亚和南高加索的存在

自苏联解体以来，USAID一直在中亚和南高加索地区固定存在。仅在 2023 财年，美国国会就批准了 3.4 亿美元的资金用于USAID在该地区的项目，其中1.54 亿美元用于中亚，1.85 亿美元用于南高加索。这也是USAID在中亚和南高加索的预算计划最后一个可查实且公开可见的年份，目前该机构的网站均陷入“404 not found”状态，和机构本身一样突然消失。

在中亚，USAID称它的工作“支持和加强了’中亚国家（无论是单个国家还是整体）的主权和独立；鼓励中亚与阿富汗之间的区域连通性，促进法治和尊重人权，改善美国投资的环境。”USAID在中亚以公益性项目为“开路先锋”，后续推进一系列涉及社会结构、政治发展的项目。以哈萨克斯坦为例，仅在2023财年，USAID就向哈萨克斯坦拨出了总计1241万美元，既包含基础医疗和抗击结核病、艾滋病等传染病的卫生项目，也包含涉及“民间社会”、“包容性治理”的项目，其中“民间社会”的拨款为405万美元，仅居于“基础医疗”一项之后。

虽然哈萨克斯坦是中亚面积最大的，从某些角度来说也是最有实力的国家，但它在接受USAID援助上不是最多的。2023财年中最多的受援者是塔吉克斯坦。USAID为它拨出了6000万美元的资金，该国最大的资金用途是农业发展，金额为 1890 万美元，其次是医疗支出 1530 万美元、基础教育支出 465 万美元、运营支出 460 万美元、政府和民间社会促进支出 300 万美元、商业促进支出 270 万美元，其余资金用于各种其他项目。吉尔吉斯斯坦在受援额度上紧随其后，获得资金总额为4217万美元，主要类别包括政府和民间社会受援1224 万美元、基本医疗支出1117 万美元、商业和服务支出710 万美元、教育支出370 万美元和艾滋病毒/艾滋病预防支出179 万美元。塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦在中亚较为贫穷，这和它们较大的受援额也有关系。

乌兹别克斯坦在2023财年的受援额为3700万美元，最大一笔支出为930 万美元，用于卫生服务，其次是民间社会和治理支持支出850 万美元、项目成本支出520 万美元、高中教育支出520 万美元、贸易政策和法规相关工作支出320 万美元、商业发展支出200 万美元、基础教育支出130 万美元以及其余项目。USAID特别支持该国农业领域的小微企业，在过去四年中为该国投资1000多万美元，用于建立新种植园，部署节水技术，提升冷链能力以及升级产品包装、营销和品牌，以满足国际标准。

土库曼斯坦的受援额度为中亚最少，仅有270万美元，其中还有130万用于“民主、政府支持和民间社会”，“项目成本”一项即为49万美元。

南高加索三国的受援力度明显高于中亚五国，格鲁吉亚为其中之最，受援额为9137万美元，主要领域是经济发展（3540万美元）；民主、人权和治理（3254万美元）；其次是和平与安全（539.9万美元）和教育与社会服务（330万美元）。格鲁吉亚最大的项目名为“促进格鲁吉亚法治”（PROLoG），重点是加强格鲁吉亚的司法系统，以确保正当程序、司法独立和保护人权。USAID希望“通过良好的治理和人权倡议”支持格鲁吉亚的“民主、自由市场、西方导向”。格鲁吉亚去年10月开始的不成功的“颜色革命”和USAID的这类投入很难说没有关系。

亚美尼亚的受援额度居其次，总受援额为7168万美元，获得资金最多的领域是民主、人权和治理（4087 万美元），其次是经济发展（1564 万美元）、人道主义援助（320 万美元）、和平与安全（257.5 万美元）以及教育和社会服务（151.2 万美元）。美国国际开发署的支持主要围绕促进亚美尼亚向自由市场、民主社会和长期可持续发展的目标，包括创造就业并增加融资渠道以减少对侨汇的依赖、强化农村经济，支持能源和水利部门等措施。

阿塞拜疆受援额在南高加索三国中最少，为2192万美元，资助的主要领域是基础卫生（450万美元）、政府和民间社会（420万美元），其次是商业和其他服务（350万美元）和基础教育（200万美元）。USAID在该国支持经济多元化，扩大阿塞拜疆的经济合作伙伴范围，促进其与欧洲市场的融合，且增强中小企业获得金融服务的能力。

综合2023财年USAID活动的公开数据来看，该机构在经济领域关注小企业、农业这些较为脆弱，又能影响较多人口的领域。在卫生健康领域关注公共卫生、传染病防治较多。这些关注领域客观上促进了受援国脆弱人群的能力增长。在政治上USAID按期一贯标准，关注诸如“民主、法治、民间社会”等项目，并且以西方价值导向主导这些项目。值得注意的是一些国家的“项目成本”高企，和马斯克主导的“效率部”（DOGE）对USAID的指责似乎可以作为对照。

二、   USAID“消失”带来的影响

USAID以如此突然的、非程序的方式“消失”，给美国和世界，特别是那些受援额度较大的国家带来了震撼性的影响。特朗普政府已宣布计划仅保留该机构全球 10,000 多名员工中的 294 名。经过这些大幅削减后，其非洲局将只剩下 12 名工作人员，亚洲局将剩下 8 名工作人员。2025年3月10日，美国国务卿马可·鲁比奥宣布废止USAID管辖的5200件项目合同，占总项目数的83%。剩余的项目转交美国国务院。

根据美国务卿鲁比奥在社交媒体X上的发言和美国国务院的声明，USAID的“消失”是因为“USAID资金的很大一部分与美国的核心国家利益不一致。”长期以来，美国国内就有很多反对对外援助的声音，“MAGA”一派的核心观点之一就是“美国优先”，在美国面临诸多社会问题，很多美国人生活不尽如人意的情况下，将大量金钱用在对外援助上被认为是不理智的。民主党政府对外援助的动力更被“MAGA”一派解读为“深层政府”的内外勾结，USAID主导的各类外援项目是对美国民众的剥削，是某个秘密统治集团贪污腐败的渊薮，USAID也是他们控制世界的阴谋工具。在特朗普二次当选，马斯克和他的DOGE部将USAID快速解散之后，美国舆论场中的意见呈现出强烈的两极分化态势，民主党一派的媒体对此感到痛心疾首，认为一方面对外援助的金额和削减政府开支、改善国内民生所需的金额相差实在过大，即使完全停止对外援助，所得不过杯水车薪；另一方面对外援助被粗暴停止，带来的是对美国国际责任的背弃，和对合作伙伴的背叛。但这无疑是民主党一派自己的思路和逻辑，对“MAGA”们来讲，这种停止援助和“背弃伙伴”甚至超越了“省钱”的初衷，更契合“夺回美国”的斗争目的。

无论如何，USAID的“消失”再次印证了美国对世界的影响力——往往是负面的影响力。对于很多受援国来说，USAID的援助确实起到了帮助当地弱势群体和产业的目的，至于背后关于美国控制这些领域的政治目的，这些贫穷的小国就算知道，也会吞下这“糖衣毒丸”。即以中亚国家为例，那些依赖USAID资助的医疗项目可能中断，影响疾病防控和医疗服务。教育和社会服务项目的资金减少，可能影响弱势群体的福利，导致教育不平等加剧等不良后果。但另一方面，USAID的“消失”也是美国影响力严重下降的标志。美国的霸权过度扩张没有回馈其国内群众（至少是一部分群众），引发强烈的内斗，这最终会带来霸权的衰落，历史上有大量案例证明这一点。

USAID“消失”带来的直接影响是金钱上的。美国尽管内斗，但生活还要继续。多个正在进行的援助项目可能被迫中断，影响经济发展和社会稳定。受援国在此压力下必定为自己“悬空”的项目寻找新资金来源，这可能加剧其国内财政压力，或是干脆无法负担。随着USAID的退出，私营部门或国际金融机构可能填补部分空白，但其援助模式可能与USAID不同，更侧重于商业利益。特别在马斯克、彼得·蒂尔和大卫·萨克斯这类新兴资本家的影响下，私营公司可能会以“效率提升”“透明度增加”的名义更多插手这种援助项目。当然，最可能的一种情况还是其他国家的类似援助机构填补USAID的空白。

三、   谁来填补USAID之后的真空？

USAID的援助项目尽管遭到指责，但客观上还是在一些领域为受援国提供了有益其社会发展的援助选项。但美国自己的内斗与出尔反尔的行为，让美国的声誉受损，其政策稳定性也受到严重质疑。这种情况下，那些在中亚和南高加索地区有长期存在，并且政治路线稳定的国家可能会取代USAID在该地区的存在。

土耳其是这一地区的稳定存在。和美国人动不动就“算账”去衡量这一地区的价值不同，土耳其长期以来对中亚和南高加索稳定投入资源。土耳其在对外援助上设立了“土耳其国际合作与发展局（Turkish International Cooperation and Development Agency, TIKA）”，归于土耳其文化旅游部管辖。根据该局发布的宣传材料，自中亚和南高加索国家独立以来，该局就在这一地区实施各种援助项目，特别在它们独立的早期，TIKA的援助相当重要，例如在1992-1996年间，中亚国家90%的发展援助来自于TIKA。

TIKA在中亚和南高加索的行动带着浓厚的“土耳其烙印”，土耳其特别关注该地区所谓的“突厥——伊斯兰”传统，在外援上经常突出历史文化、古迹修缮、旅游合作等领域。如在哈萨克斯坦，TIKA出资修缮艾哈迈德·亚萨维的陵墓，并将其发展为一个旅游景点，艾哈迈德·亚萨维是一位苏菲“圣人”，是令突厥人信仰伊斯兰教的重要传教者，土耳其将他的陵墓修缮工程作为“联结突厥世界感情”的重点项目。在土库曼斯坦修缮塞尔柱王朝苏丹桑贾尔陵墓也有类似用意。TIKA的类似行动不止在这一地区进行，历史上奥斯曼帝国影响力范围内的伊斯兰遗址都在TIKA的关注范围之内。

TIKA也从事很多其他项目，和USAID类似，农业、小商业这类脆弱产业，基础教育、医疗卫生、环境保护这种公益性领域都是TIKA的关注范围。具体而言，TIKA关注“女性权利、水源、职业教育、健康、清洁可再生能源、紧急人道援助”等在内的一系列领域。例如在格鲁吉亚靠阿塞拜疆边境的一个缺少饮用水的区域，TIKA在当地修建饮水工程；在阿塞拜疆，TIKA协助建立工业园并推动妇女就业，还帮助该国建立农林检疫实验室；在乌兹别克斯坦，TIKA促进先进温室修建，强化职业教育体系；在吉尔吉斯斯坦，TIKA帮助发展当地小手工业，特别是有特色的编织业。这些项目都突出了针对弱势群体，针对社会基层的特性，为土耳其在当地的社会声誉和软实力发展作出了贡献。

从资金份额来看，TIKA在中亚和南高加索的投入相当可观。以2021年的数字为例，除了叙利亚这个明显的例外，中亚五国和外高三国的受援金额都属于较多的，哈萨克斯坦受援额为2413.6万美元，吉尔吉斯斯坦为1928.8万美元，阿塞拜疆为4423.8万美元。相较之下其他国家受援额就明显较少，即以巴基斯坦这个穆斯林人口大国为例，它的受援额仅为298.6万美元。可见在TIKA的援助地图上，中亚五国和外高三国确实是重点。

俄罗斯在该地区有着传统存在，在对外援助上，俄罗斯在摆脱苏联解体后的经济困境后，于2008年建立了“独联体国家、海外同胞和国际人道主义事务局（Rossotrudnichestvo）”这一机构，但目前由于俄乌战争导致的制裁和预算紧张原因，该机构的运作也遭遇了困难。阿塞拜疆最近还禁止了这一机构的运作。在过去，俄国的对外援助往往是军事领域的，对于民生事务的投入相对不多。未来俄罗斯在该地区对外援助上的能力还有待观察。

对外援助是国家拓展软实力，强化和受援国各维度关系的重要手段。美国以USAID为抓手的对外援助为其外交战略服务的色彩非常明显，受援国对此心知肚明，但由于种种困难，对于USAID的援助也都乐于接受。但在USAID“消失”的今日，想在其撤出的地区有所作为的国家需要抓紧时间，填补空白。因为USAID的解体是暂时性的，孤立主义在美国民意中的浪涌可能也是暂时性的，美国参与对外事务的动力，维护霸权的意图是不会改变的。未来在经过重组后，美国国务院主导的对外援助是否会更高效，更加有竞争力，这是需要进一步观察的。但至少目前，美国内斗是其他国际战略玩家的一个难得机遇。

（戴元杰执笔）