美国对中亚的网络外交研究
廖成梅 刘国强
［摘要］从２００９年起，美国开始积极对中亚推行网络外交。互联网和现代通讯工具在中亚地区日常社会生活中的作用日益增加，中亚出现互联网政治化的趋势，西方社交网站的中亚用户不断增加以及中亚国家一系列社会问题的存在是美国对中亚进行网络外交的既有条件。中亚民众受俄语互联网资源影响很大，“阿拉伯之春”事件后中亚多数国家通过关于网络空间管制的严格立法和行政措施，中亚互联网与其他许多国家相比政治化程度还较低等是美国对中亚进行网络外交的制约因素。美国以保护互联网自由为名向中亚国家施加外交压力，加强对美国以及中亚网络媒体的支持，通过社交网络鼓励年轻人的抗议活动，积极在中亚推进培训互联网
活动分子的项目，推进中亚国家加入开放政府伙伴关系组织等是美国对中亚网络外交的主要方式。
［关键词］网络外交；美国中亚政策；中亚地区
网络外交，也称互联网外交或数字化外交，指的是利用互联网等现代信息通信技术来实现外交任务。发展中国家科技的迅速提升，以及互联网用户的快速增长使得美国开始关注现代网络通信技术在外交中的作用，并改变其外交方法。美国网络外交的最初启动是在２００４年至２００８年赖斯担任国务卿时期，在２００９年至２０１３年希拉里担任国务卿时期获得了很大发展。希拉里担任国务卿时期实施“巧实力”外交政策，网络外交被视为所谓的“巧实力”或“智慧实力”，强调通过互联网传播加强美国对海外民众的影响力。２０１３年，美国新一任国务卿克里总的来说维持了在外交活动中广泛使用互联网手段的方针。
近年来，网络外交在美国的对外活动中体现得愈发重要。美国政府官员曾经说过，在世界网络用户数量爆炸式增长的条件下，美国打算把自己的技术优势转化为现实中的外交红利。本文主要探讨美国网络外交的机制、目标，美国在中亚推进网络外交的既有条件、制约因素以及具体方式。
一、美国网络外交机制和目标
１．美国网络外交机制
美国是世界各国中最早把网络空间作为独立外交活动领域的国家。２００２年，美国国务院成立了第一个负责网络外交事务的工作组。２００３年，在其基础上又设立了负责网络外交事务的网络外交办公室。２００６年至２００７年，国务院、国防部、中情局以及美国国际开发署共成立了超过１５个负责国际互联网用户的工作机构。这些机构的具体工作是监测分析国际和国内的社交网站、博客、聊天室，并在其中发布必要的信息。
２０１０年，希拉里开始对国务院进行改革，提出加强负责互联网工作的部门，同时希拉里成功实现大型私营互联网公司Ｇｏｏｇｌｅ、Ｆａｃｅｂｏｏｋ、Ｔｗｉｔｔｅｒ和国务院的合作。负责网络外交的机构职能不断扩大。例如，数字互动问题办公室负责国务院的官方博客以及在社交媒体中的官方页面。２０１３年９月，该办公室被纳入信息资源管理处，该处负责计算机网络安全以及向美国海外机构推广网络通讯技术。截至２０１２年３月，国务院内部有２４个网络外交职能机构，每个机构都配备有年轻的专家，工作流程与ＩＴ公司一致。在美国外交部中央机关有大约１５０人直接负责这方面工作，有超过９３５人在海外进行类似工作。
美国驻中亚的外交代表机构中都装备了现代通信设备和系统，美国驻中亚使馆官员利用这些设备和系统提高其外交活动效果，例如，远程参加美国境内的会议，交流网络外交领域的经验等。
２．美国网络外交目标
美国网络外交的目标是解决两大任务：一是对内帮助改进国务院的工作效率；二是对外加强美国对世界其他国家社会政治进程的影响。
第一，提高国务院的工作效率。为了提高国务院的工作成效，方便工作人员充分掌握资讯，改善各部门机构之间的互动，国务院采取了一系列采用现代数字技术的措施。２００４年，国务院启动了新的内部数据库搜索引擎ＳｅａｒｃｈＳｔａｔｅ。２００５年，启动了专题博客平台Ｃｏｍｍｕｎｉｔｉｅｓ＠Ｓｔａｔｅ，专门讨论管理、国家政策等各类问题。２００６年９月，开始运行国内电子百科全书资源Ｄｉｐｌｏｐｅｄｉａ，其中收集关于美国外交活动敏感但不涉密的背景资料，向美国国务院官员和情报机构工作人员开放。该资源库采用著名门户网站Ｗｉｋｉｐｅｄｉａ的原则，数据库由用户自身形成。２００９年２月，开放互联网论坛ＴｈｅＳｏｕｎｄｉｎｇＢｏａｒｄ，国务院工作人员在论坛里提出并讨论外交新项目。
国务院中央管理系统还成立了专门对外交人员利用网络通信技术进行培训的海外服务研究所。互联网用户研究办公室负责社交网站用户行为的统计和分析，例如，社交网络用户数量以及他们上网的时间。该机构的统计分析成为２０１１年至２０１３年国务院制定信息技术战略的指标。
２００９年，美国宣布实施大学生在国务院进行虚拟实习的项目。美国高校学生可向国务院（包括驻外使馆）提交申请，不用脱离学习，无需承担出国旅行的费用。他们的任务包括：翻译资料，在社交网络上建立和编辑站点，制作短信息，收集和分析媒体关于世界其他国家的信息等。２０１４年，美国５００多名大学生进行了这种远程实习，减轻了美国国务院、美国国际开发署以及其他部门编制内工作人员的工作负荷。
第二，加强美国对世界其他国家社会政治进程的影响。美国网络外交的第二个主要任务是影响世界上一些具有重要战略地位国家的社会政治发展。美国这方面的活动包括：培训和支持其他国家的网络活动分子，在社交网上挑起其他国家青年人对政府的反抗情绪，支持其他国家政治反对派的网络媒体和资源等。例如，从２０１０年开始，美国国务院在全世界３０多个国家，其中包括立陶宛、乌克兰、摩尔多瓦、阿塞拜疆和哈萨克斯坦举行了数十次所谓的网络通讯技术训练营。参加者包括来自１００多个国家的媒体和非政府组织的代表１９００多人。在乌克兰不同城市举办了６次类似的训练营，其中一次２０１３年１１月１４日至１５日在美国驻基辅大使馆中举行。２００８年至２０１４年初，国务院在该项目上共花费约１亿美元。〔
同时，美国还帮助其他国家的持不同政见者学习使用信息通讯技术来发展组织以及提高沟通协调的安全性，给他们提供即时删除联系人、加密、突破封锁、发送危险信号的软件以及用来建立不受国家控制的无线网络便携式设备。美国国务院还向专门保护和培训网络上持不同政见者的西方非政府组织提供财政和政治庇护。
美国上述一系列网络外交活动对近些年世界一些国家发生的“革命”或政变起了非常重要的影响。例如，２０１１年阿拉伯之春事件期间，在埃及正是通过社交网络ｔｗｉｔｔｅｒ来组织的大规模行动，其中网络上７０％的消息是从埃及境外的网络地址发布的。２０１３年６月至７月土耳其动乱期间，呼吁加入伊斯坦布尔出租车广场示威的ｔｗｉｔｔｅｒ用户达到６８０００到８００００人，迫使土耳其政府封锁ｔｗｉｔｔｅｒ和加强网络管制。
二、美国在中亚推进网络外交的既有条件与制约因素
从２００９年希拉里担任美国国务卿时起，美国开始在世界各地积极采用新的网络外交方法，其中也包括中亚国家。中亚的政治社会形势以及互联网的发展特点既为美国在中亚推进网络外交提供了可能性，但也造成了一些制约。
１．美国在中亚推进网络外交的既有条件
第一，互联网和现代通讯工具在中亚地区日常社会生活中的作用日益增加。中亚国家近些年积极发展现代信息和通信技术基础设施。２０１２年，土库曼斯坦的网络用户数量为３６万人，占人口总数的７．２％。２０１３年１０月１日，哈萨克斯坦互联网用户为１１９０万人，占人口总数的６９．３％。２０１３年，吉尔吉斯斯坦该指标为４１１万人，超过人口总数的７１％。２０１４年初，塔吉克斯坦互联网用户人数达到３８０万人，占人口总数的４６．６％。２０１４年４月，乌兹别克斯坦的互联网用户是８００万人，约为人口总数的２６％。
近年来，随着移动互联网技术发展，中亚地区借助移动通信设备上网的人数快速增加。２０１３年７月，塔吉克斯坦互联网服务运营商协会进行了社会问卷调查，结果显示通过电脑上网的受访者占３３％，兼用电脑和手机上网的受访者占５８％，用手机上网的占６％。２０１４年春天，哈萨克斯坦的研究资料表明，该国５９．１％的人通过电脑上网，４１．９％利用移动通信工具上网。中亚国家的互联网用户超过２８００万人，为人口总数６６６０万人的４２％，已大大超过由于互联网导致社会局势不稳定的中东地区的相应数值。根据国际组织“ＩｎｔｅｒｎｅｔＷｏｒｌｄＳｔａｔｓ”的数据，２０１１年年初，埃及互联网用户占人口总数的２１．２％，突尼斯为３４％。
第二，中亚出现互联网政治化的趋势。首先，在互联网上持续和积极表现自己的公民数量增加。２０１２年，在哈萨克斯坦这一群体增加到３５０万人，超过居民总数的２１％。而且，与北非和中东国家一样，中亚在政治领域活跃的互联网用户也集中于大城市，例如哈萨克斯坦的阿拉木图市以及吉尔吉斯斯坦的比什凯克市。根据２０１４年５月的数据，吉尔吉斯斯坦７２％的网络访问站点都集中在比什凯克。互联网用户集中的大城市具有明显更高的革命积极性。其次，在社交网络、博客平台中新闻资源和社会政治主题的内容呈现跳跃式增长。随着民众利用移动通信设备日益普遍，以及随着通信设备和手机运营商服务成本降低，未来中亚地区的互联网用户数量可能会“爆炸式”增长，这带来的后果之一是批评现任政府的信息规模也将爆炸性增加，因而将会导致对现政府的信任度降低。
根据“阿拉伯之春”事件的经验，中亚互联网政治化的巅峰期可能会与中亚国家领导层重组导致的政治不稳定期重合。
第三，西方社交网站的中亚用户不断增加。截至２０１４年５月，乌兹别克斯坦的Ｆａｃｅｂｏｏｋ用户有１５．８万，吉尔吉斯斯坦为１０．９万，塔吉克斯坦为３．９万，土库曼斯坦为１．５万，为这些国家的人口的０．２％—４％。突尼斯在２０１１年革命前Ｆａｃｅｂｏｏｋ用户占人口总数的１６％，土耳其在２０１３年６月事件前几乎达到了４０％。〔虽然目前在中亚使用Ｆａｃｅｂｏｏｋ的用户比例还较低，但由于在中亚喜欢使用Ｆａｃｅｂｏｏｋ的群体主要是记者、商人、知识分子、年轻人，使得这一社交网站成为在中亚形成社会舆论的有力工具。而且在中亚互联网发展比较好的吉尔吉斯斯坦和哈萨克斯坦两国，Ｆａｃｅｂｏｏｋ的用户在快速增加。
第四，中亚国家依赖于单一领导人政治体系的脆弱性。中亚至今未形成制度化的最高国家领导人更替，普遍存在领导人长期在位的问题，这成为影响中亚政局稳定的一大安全隐患。中亚时常散播有关于现任总统亲属具有权力野心以及总统家族控制盈利行业的谣言。例如，在哈萨克斯坦屡次出现关于总统纳扎尔巴耶夫大女儿达丽佳可能成为哈萨克斯坦未来总统接班人的传言。在塔吉克斯坦也经常出现关于总统拉赫蒙儿子被委以重任的新闻等。这类传言很容易被这些国家国内外反对派人士利用来攻击现政权，特别是在总统选举期间，容易造成政治局势的动荡。
第五，一系列社会问题的存在。中亚大部分国家人口超速增长，同时在人口总体结构中作为互联网主要使用者的年轻人占据多数。近年来塔吉克斯坦人口增长率徘徊在１．９％—２％，与埃及类似。同时独立后中亚民众受教育水平恶化，使得大众意识容易被操控。另外，严重的社会分化和高水平的贫困，以及民族和社会矛盾都有可能成为挑动社会情绪的导火索。
２．美国在中亚推进网络外交的制约因素
中亚地区与发生“阿拉伯之春”事件的中东地区国家的互联网发展状况具有不同的特点，这些不同点成为美国对中亚推进网络外交的制约因素。
第一，中亚民众受俄语互联网资源的影响很大。
２０１１年，哈萨克斯坦８０％的用户访问俄语互联网空间，俄语网站吸引了哈萨克斯坦公司７５％的互联网广告投资。吸引中亚民众的不仅有俄语的娱乐和新闻资源，还有俄语社交网络。２０１３年初，哈萨克斯坦用户注册的社交网络前三名都是俄语社交网络，分别是МойМир（用户数为２８１．８万），Вконтакте（２２４．４万），Одноклассники（８１．１万）。中亚其他国家情况也类似。
第二，“阿拉伯之春”事件后中亚多数国家通过了关于网络空间管制的严格立法和行政措施。面对网络发展过程中伴随而生的各种问题，中亚国家开始逐步意识到并采取一些措施来调控网络发展和保障国家的信息安全，主要表现在完善网络管理的法制基础。例如，２００３年，塔吉克斯坦政府通过了“关于网络建设以及管理访问全球信息网络的措施”的法规，这是塔吉克斯坦首次通过立法调节互联网领域的所有活动。
为了保护本国的信息安全，中亚国家政府都对网站实行了不同程度监控、信息过滤、甚至封锁等措施，具体包括：阻止访问在网络中传播对政权批评信息的反对党及其媒体的网站；攻击对国家机构含有诽谤性内容的网站；对地区事件新闻进行筛选；监控社交网络和博客的活动等。其中，美国在土库曼斯坦推进网络外交面临的难度最大。在土库曼斯坦由于费用高、速度慢，许多新闻网站以及ＹｏｕＴｕｂｅ内容受到政府审查，Ｆａｃｅｂｏｏｋ和Ｔｗｉｔｔｅｒ资源完全被封锁，因此在该国访问互联网对大多数公民来说吸引力很小。
第三，中亚互联网与其他许多国家相比政治化程度还较低。２０１２年１２月，对哈萨克斯坦最大的博客平台ＹｏｕｒＶｉｓｉｏｎ进行的分析表明，２２０个站点中只有４个站点和政治主题有关，其中２个站点关注美国的总统选举，平台站点平均浏览量不超过４００，这意味着博客空间的政治活动不高。获得２０１２年哈萨克斯坦年度“博主”奖项的古尔纳拉·沙希哈·巴日克诺夫曾说过：“哈萨克斯坦的博客作者完全不关心政治使我难过”。据２０１４年４月进行的调查，哈萨克斯坦只有９．４％的受访者表示愿意参加社交网络组织的活动，表示决不参加的受访者占５３％，６１．８％的受访者认为，未来社交网络将成为哈萨克斯坦公民活动的重要平台。
三、美国在中亚进行网络外交的主要方式
在中亚已经具备用新信息技术手段影响地区居民的条件下，美国主要通过以下几种方式来逐步推进对该地区的网络外交。
１．以保护互联网自由为名向中亚国家施加外交压力
２０１０年年初，美国驻中亚大使馆开始在中亚地区展开推动互联网自由的活动，其主要任务是确保当地民众无障碍访问网络资源，特别是中亚国家反对派和西方国家的网络资源。一方面，美国外交机构在大量的公共活动、圆桌会议、新闻发布会中解释美国关于互联网的立场。从２０１０年起，哈萨克斯坦每年举办中亚互联网发展大型论坛，参加者包括来自该地区以及乌克兰、波罗的海国家、美国的ＩＴ专家。２０１４年４月２９日至３０日，美国在阿拉木图举行的此项活动中再次向中亚国家传达了关于互联网自由的主张。
美国国务院以保护互联网自由为武器，坚持外国公民访问美国网站资源的不可侵犯性，批评不遵守此项规定的国家。例如，２０１０年１０月，作为对西方批评塔军事行动的回应，塔吉克斯坦政府封锁了一系列新闻门户网站。２０１１年８月，哈萨克斯坦封锁了５０个宣传极端主义的网站等。这些事件都遭到了美国的批评，导致这些国家与美国关系的紧张。２０１１年６月，美国又批评纳扎尔巴耶夫总统在阿斯塔纳上海合作组织峰会上提出的“电子边界”概念以及限制互联网的想法。
互联网自由问题成为美国向中亚地区政权施加外交压力的工具之一。在美国国务院关于中亚年度人权状况的报告中，美国政府把中亚国家关于网络空间管制的严格立法和行政措施视为违反互联网自由权。美国列入违反互联网自由权的行为包括：国有企业垄断电信服务；封锁和攻击反对派的新闻资源；司法程序外对电子信件的控制；严格网站登记手续，包括媒体的认证程序以及把管理国家域名的功能转移给政权机关；国家在互联网上的宣传；要求用户提交个人信息和仿制美国社交媒体等。
２．加强对美国以及中亚地区网络媒体的支持
由于中亚地区国家机构严密监督传统媒体，美国外交部门和非政府组织把重点转移到支持该地区的网络媒体方面。通过网络媒体进行密集、成本小、但直接面对当地民众的网络宣传是美国网络外交的重要手段之一。截至２０１４年５月，美国国务院在互联网上用世界不同语言建立了７１３个网站和帐户。美国驻中亚五国的使馆都有英语、俄语和当地语言这样三种语言的标准化网站。
一方面，美国改变了在中亚地区的传统传播方式。美国面对一些国际电视广播的传统转播渠道在中亚一些国家，例如乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦被禁止的情况下，开始通过网络版本向中亚国家传播这些电视广播资源。构成美国对外宣传体系基石的美国大型媒体在中亚的新闻机构都转移到互联网空间。例如，“美国之音”启动了乌兹别克语的网络版本。目前，在东欧国家和前苏联各国，包括中亚所有国家，都有美国新闻局的“自由电台”网站。
另一方面，美国还支持许多在互联网上报道中亚事件的中亚当地和国际媒体。例如，索罗斯基金会资助著名的网络通讯社ＥｕｒａｓｉａＮｅｔ，美军空军中央司令部则是网络新闻和分析资源Ｃｅｎｔｒａｌａｓｉａｏｎｌｉｎｅ．ｃｏｍ的资助人。美国外交官与当地网络媒体互动频繁，在其中发布自己的评论文章，提供设备和培训记者，为其与政府发生冲突时提供法律和政治援助。得到美国驻塔吉克斯坦外交机构帮助的Ａｓｉａ－Ｐｌｕｓ私营媒体公司多年来一直居塔境内互联网访问人数首位。
３．通过社交网络鼓励年轻人的抗议活动
社交网络成为在年轻人中间动员和组织抗议活动的有效工具。在世界许多国家都已显示了社交网络作为刺激反抗情绪工具的有效性。
例如，２０１１年春季，在突尼斯和埃及正是社交网络上传播的信息成为一些年轻人反抗情绪增长的催化剂，同时社交网络还成为国内反对派招募支持者和协调行动的工具。
美国采取各种措施联合来自不同国家的互联网活动分子，尤其是与青年领袖建立联系，并借助他们在社交网络上批评其他国家政府。美国建立了“青年运动联盟”常设论坛对互联网进行监测，搜索中亚国家的互联网活跃人士，谋求利用年轻人在网络上的积极性来改变其他国家的社会政治形势。美国社交媒体在中亚地区有１４个账户，其中哈萨克斯坦５个、吉尔吉斯３个、塔吉克斯坦３个，土库曼斯坦２个，乌兹别克斯坦１个，固定用户数量超过２０万人，主要是新闻工作者、国际组织和非政府组织的工作人员以及参加交流项目的年轻人。在上述账户中，美国驻塔吉克斯坦杜尚别大使馆的Ｆａｃｅｂｏｏｋ用户有５．４万人，驻乌兹别克斯坦塔什干大使馆的Ｆａｃｅｂｏｏｋ用户有４．８万人。此外，由于俄语社交网络的流行，美国驻哈萨克斯坦大使馆在俄语社交网站Вконтакте上拥有帐户，美国驻土库曼斯坦大使馆在俄语社交网站МойМир上也拥有账户。
虽然在中亚地区目前西方社交网络不如俄语社交网络流行，但预计以Ｆａｃｅｂｏｏｋ为代表的西方社交网络与俄语社交网络的竞争将加强。２０１２年初，Ｆａｃｅｂｏｏｋ用户数量在哈萨克斯坦为３６万人，在乌兹别克斯坦为１０．５万人，在吉尔吉斯斯坦为６．４万人，在塔吉克斯坦为２．７万人，在土库曼斯坦为１．２万人。突尼斯在２０１０年底的革命前Ｆａｃｅｂｏｏｋ用户占人口的１６％，在埃及为７％。相较而言，目前在哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦Ｆａｃｅｂｏｏｋ用户不超过人口的２％—３％。〔１２〕这一方面是由于互联网在中亚地区发展滞后，大型西方互联网公司较晚进入中亚市场；另一方面是由于中亚地区Ｆａｃｅ－ｂｏｏｋ的用户主要只是记者、知识分子、商人等社会中最活跃的部分，但用户数量在中亚地区国家呈快速增长趋势。据哈萨克斯坦专家预测，Ｆａｃｅｂｏｏｋ在哈萨克斯坦的逐步普及可能会挤压Вконтакте、Одноклассники以及МойМир的空间。
虽然中亚互联网与其他许多国家相比较少政治化，但是在中亚地区也存在通过社交网络组织抗议活动等事件。中亚的一些社会活动家利用Ｆａｃｅｂｏｏｋ组织了一些虽然只有很少人参加的街头抗议活动，但却引起了媒体的关注和报道。例如，２０１１年４月，塔吉克斯坦举行了该国历史上首次通过Ｆａｃｅｂｏｏｋ约定的快闪活动，通过给当地能源企业大楼送花以表示对“死亡”的塔电力能源业的哀悼。２０１１年６月，塔吉克斯坦球迷因不满裁判偏袒拉赫蒙总统儿子的球队通过Ｆａｃｅｂｏｏｋ策划行动，并与执法机关发生了冲突。这些活动被当Ｎｅｔｗｏｒｋ在哈萨克斯坦创建了关于维护信息获取权的非政府组织联盟，几年来一直推进在哈萨克斯坦通过“关于信息获取权”的自由法案，这是推动哈萨克斯坦加入到开放政府伙伴关系的第一步。２０１２年至２０１３年，索罗斯基金会在哈萨克斯坦实施的３４０个项目中有９４个（总额为８０万美元）项目是强化国家财政的透明度。来自哈萨克斯坦全国各地区的２０多个非政府组织加入了上述项目，积极推进建设开放政府，收集州、市级预算以及大型政府项目执行状况的数据，游说政权机关下属的社会委员会。
结语
美国是使用网络外交工具的全球领先者，借助于网络外交美国政府提高了国家宣传的效率，减少了成本。驻外机构与国内的网络进程紧密相连，为采集关于世界其他国家的经济状况、国家管理以及军事潜力的信息创造了条件。
网络外交已成为美国外交活动的重要组成部分。美国外交主管部门有计划地在中亚进行通过互联网实现其外交目的的硬件和软件基础设施的建设，以期在未来能够利用信息技术优势完成美国在该地区的外交任务。因此可以预测未来美国将会继续加强自身在该地区互联网空间中的影响力。美国利用基于现代通讯技术的网络外交新形式，在未来可能导致中亚个别国家政局动摇，并在该地区形成其他新的不稳定源。这对我国的外交工作提出了新的要求。一方面，上述现状迫切需要与中亚相邻的我国在网络外交领域要有相应的政策以及具体应对措施。另一方面，网络以及通讯技术已经改变了当代外交的内涵、空间和手段，我国的外交战略和政策也应当因应时代以及信息科技的发展，重视和加强网络外交。